关于海关垂直领导体制若干问题的思考
海关容易发生执法腐败，似乎已成为一种共识。2000年在美国召开的世界廉政论坛将海关确定为打击腐败努力中的一个“难点”。世界海关组织（WCO）秘书长达内先生在海关廉政论坛上也坦言：“世界上几乎没有一个公共机构象海关那样容易出现腐败的典型的先决条件，行政管理上的垄断与广泛的自主处理权相互间强有力的结合，特别是在缺乏适当的监督管理系统和责任制度及工作环境下，极易发生腐败现象”。澳大利亚海关曾因腐败被改组；马来西亚海关也曾因腐败而丧失部分海关管理权；我国自1998年以来东南沿海海关的大面积“塌方”，曹秀康、杨前线、耿永祥、赵玉存等海关腐败分子相继暴露，都佐证了上述说法。
究竟是什么原因造成海关如此容易出现腐败？主观的、客观的原因虽然可以找出很多，但当事人在高墙内的内心独白值得我们深思，原杭州海关关长耿永祥在《一个海关关长的悔恨》中写道：“海关是中央直管部门，天高皇帝远，特别是作为厅局级海关的一把手，自己说了算，点头定了干，如果没有高度的党性原则和自觉精神是最容易造成腐败的。”
达内先生的分析和耿永祥的内心独白都把腐败与海关的管理体制挂上了钩，我们知道，世界各国海关大多实行垂直领导体制，垂直领导体制也是海关组织区别于一般行政机关的最显著的特征。由此我们要问：究竟海关的腐败与海关的垂直领导体制有没有某种内在联系？本文认为，海关垂直领导体制是被海关实践证明了的行之有效的管理体制，垂直领导体制与腐败没有必然的因果关系，但我们也不得不承认，如果垂直领导体制不能得到全面有效的贯彻落实或者其本身固有的某些局限性不受到规范，它就有可能被腐败分子钻空子。下面，笔者就海关垂直领导体制的若干问题谈一些粗浅的看法。
一、垂直领导体制是海关实践证明了的行之有效的管理体制
海关行业的特殊性决定其领导体制的独特性。海关代表国家的主权和利益，肩负着为国把关的神圣使命，其特点有三：一是对外一致性。海关是代表国家行使进出境监督管理职权的涉外行政执法机关，必须一致对外，把好国家的经济大门。二是对内统一性。海关担负监管、征税、查私、统计等属于中央事权的四大任务，必须忠实地执行国家有关的政策法律法规，维护国家的全局利益。三是执法独立性。海关是国家进出境监督管理的执法部门，必须保持执法的独立性，依法对各种进出口活动公正地监督和干预。上述特点决定了海关必须实行高度集中统一的垂直领导体制，这是中央对海关实施绝对领导的重要组织保证。实践证明，只有垂直领导体制才能确保海关有效履行职责，才能确保海关事业具有前进发展的强大优势和不竭动力。
回顾新中国海关走过的曲折历程，海关曾两次实行垂直领导体制，第一次是建国初期，面对百年来受帝国主义控制的旧中国海关，中央人民政府成立海关总署，统一领导全国各地海关，建立起独立自主的新的人民海关。第二次是改革开放后的1980年，国务院发布《关于改革海关管理体制的决定》，将全国海关建制收归中央，将全国海关建制收归中央，改变了过去政出多门的复杂局面，对恢复海关工作和强化海关职能提供了有力保证。
其间（1953年至1979年）海关总署曾划归外贸部领导。从1960年开始，又将各地海关下放地方管理，受地方党政和外贸主管部门双重领导，以地方管理为主。这种体制使海关管理权限受到约束，监管、查私极度削弱，关税征收停止，统计被迫中断。
以上表明，海关管理体制的演变，纵向经历了从中央到地方又回归中央的过程，横向关系也经历了与外贸主管部门由并列到隶属又恢复并列的变化。两次实行垂直领导体制，都确保了海关工作对外对内的统一和海关职能的充分行使，促进了海关各项建设的发展。与此相反，以地方管理为主的领导体制严重削弱了海关职能，海关自身建设也受到极大影响。
二、海关垂直领导体制在实践中出现的矛盾和问题
在行政管理中，垂直领导体制最易体现效率和权威，能确保指挥有力、执法统一、行政高效、政令畅通、信息灵敏。但在具体实践中，这一体制并没有得到全面有效的贯彻落实，还存在一些无法回避且必须解决的矛盾。
（一）刚性的体制与脆弱的保障机制之间的矛盾
海关实现垂直领导体制是以法律形式确立下来的，先后三部《海关法》呈递进式强化了这一体制。1951年的《暂行海关法》只是规定：“中华人民共和国一切海关机构及业务由中央人民政府海关总署统一管理之”（这一法律规定在1952年底被“政策”所取代）。1987年的《海关法》对其具体内涵作了界定：“国务院设立海关总署，统一管理全国海关。”“海关的隶属关系，不受行政区划的限制。”“海关依法独立行使职权，向海关总署负责。”2000年修订的新《海关法》又增加了一个保障条款：“各地方、各部门应当支持海关依法行使职权，不得非法干预海关的执法活动”（第七条）。一方面是为了确保海关垂直领导体制的顺利运转，而从另一个侧面也说明，过去这一体制由于受到多方面的干扰而无法有效运行。
（二）严密的层级管理体系与管理监督不到位之间的矛盾
垂直领导体制的特点就是高度集权，高度集中统一，实行一级管一级、一级对一级负责的层级约束体系，客观上有利于实行严密的自上而下的监督管理，而且海关工作职业单纯，工作面窄，从理论上讲应该容易管理。但事实上是，几百个海关遍布全国，形成了一个庞大的机构系统网，而且相当多的机构处在偏远的边境，管理战线较长，而监督机制又不健全，监督管理难以全部到位，上级海关的监督鞭长莫及，下级海关感到“天高皇帝远”，出现了上级够得着、管不上，或者够不着、更管不上的情况。如对人员的考察、提拔，平时只能听汇报、看材料，下去检查受时间限制，局限于一个较小的范围，难以掌握到全面情况，用人失察的风险概率相对较大，特别是对一把手的监督缺乏有效的办法，才出现了耿永祥所说的“自己说了算，点头定了干”的现象，也才导致总署“对曹秀康、耿永祥、杨前线、赵玉存长达数年的违法违纪和执法腐败没有察觉，或虽有察觉但行动不够果断”（原署长钱冠林语）。另外海关机构一度膨胀、增设过多过快也增加了海关管理难度，改革开放后全国争设海关，可以说是一哄而上、遍地开花。据统计，改革开放前的1978年，全国海关机构仅85个，到1989年增加到195个，到1999年猛增至345个，此外还有几百个“准海关”（包括办事处、筹备处甚至派驻海关人员的监管点）。虽然增设海关机构对我国对外开放起到了助推作用，但不可否认，海关机构扩张过快，布局不甚合理，有些机构甚至是地方“攻关”的结果，难免存在一定的盲目性、随意性，在监督机制不同步的情况下，必然导致管理跟不上、执法不一的风险，甚至出现局部失控的情况。这种单纯靠增设海关机构、增加人力物力投入的粗放式管理不符合行政管理的效益性原则，造成海关管理资源的极大浪费，一方面有的新设机构业务量吃不饱、效益低下，另一方面有的海关一线监管力量严重不足，必须借助武警部队的力量（这终究不是长久之计）。目前机构设置还有进一步扩张的趋势，据海关总署办公厅统计，已经国务院批准但尚未验收的口岸还有25个，地方已申报尚未批准的还有不少。
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