海关风险管理与缉私风险控制
2004年全国海关关长会议，总署党组审时度势、求真务实，全面启动了以风险管理为中心环节的现代海关制度的第二步发展战略，中国海关现代化建设由此进入新的历史阶段。查缉走私作为海关工作的重要组成部分，切实贯彻实施风险管理，既是新时期海关工作总体目标的根本要求，也是缉私工作实现质的飞跃的有效保证。本文拟对海关风险管理的要义、缉私风险的主要表现以及缉私风险管理机制的构建等课题试作简要分析。
一、风险管理作为现代海关制度第二步发展战略中心环节的重大意义
现代海关制度第一步发展战略以通关作业改革为突破口，基本实现了中国海关通关管理的“四肢协调”，第二步发展战略则以建立风险管理机制为中心环节，力求达到海关进出境监管管理的“耳聪目明”。实现这一战略目标，标志着中国现代海关制度建设从形态到功能，从流程到智能，从局部到全面的根本转变，是落实海关工作方针，辩证处理“把关”与“服务”两者关系的具体体现；是科学解决海关业务量日益增长与海关管理资源相对不足这一基本矛盾的有效方法；是严密监管与高效运作有机结合的必然选择；也是加强队伍建设、党风廉政建设的重大举措。因此，总署党组推行的风险管理，既有别于传统意义上的预警布控、风险分析，也不仅仅限于风险管理平台的简单应用，而是要在海关发展战略中引进风险管理的理念，在海关全体关员中树立风险管理的意识，在海关全部行政管理领域建立风险管理系统、形成完善的风险管理机制，并通过整合创新构筑海关行政运作足以依托的可靠的风险管理平台，实现全方位、全过程的风险控制，及时预测、发现、控制、规避、疏导和化解风险，从而达到科学、文明、高效、廉洁的风险管理目标，形成海关行政工作的良性循环和全面的、协调的、可持续的发展。
二、缉私风险的主要表现形式
监管对海关工作具有质的规定性，没有监管，就没有海关。严密监管与高效运作有机结合，就必须实行全面风险管理，而且监管工作又是风险管理的关键环节，是关系全局的战略要点。查缉走私是海关工作的有机组成部分，缉私部门通过履行打私职能，丰富监管手段，强化监管效能，是海关监管工作不可或缺的补充和延伸，同样具有风险管理的必要。实行缉私风险管理的前提是正视风险的存在，否则就失去了风险管理的意义。风险与缉私密切相关，广泛存在。概括地讲，主要有八类风险，即警力风险、权力风险、职责风险、执法风险、环境风险、警务风险、协作风险和廉政风险。
（一）警力风险。归根结蒂，缉私工作任务是由人来完成的。缉私警力必须在数量、质量（政治、法律、业务、文化、身心素质等）、结构、配置、装备上与所承担的任务相匹配，才能较好地履行职责。同时，这种匹配又是动态性的，需要根据形势、任务的变化，适时整合调配。倘若二者不匹配、不协调，则打私不力在所难免。
（二）权力风险。法律授予缉私警察侦查、拘留、执行逮捕、移送审查起诉及行政处罚等权力，这些权力所具有的刚性、弹性和双重性的特点，使权力行使者举手投足之间险象横生。所谓刚性，是指刑事权力生杀予夺、限制自由的强制特点；弹性，是指行政权力罪与非罪、走私与违规、处罚尺度的把握过程中个人自由裁量权的特点；双重性，是指打击走私犯罪与清除内部腐败密切相关的特点。权力永远与风险相伴生，不正视风险，就不能依法有效行使手中的权力。
（三）职责风险。查缉走私作为海关监管工作的必要补充手段，确定切合实际的工作目标，采取具体有效的工作措施，“防控到位”、“如实查处”、“应打尽打”是关区对缉私队伍理所当然的要求，但真正达到这三条标准，决非易事。降格以求，则有失职之虞。
（四）执法风险。依法行政、文明办案是缉私工作的基本准则，无论刑事执法，还是行政执法，都不得逾越法定权限和法定程序，否则，就会在行使权力的过程中出现错位、缺位、不到位。徇私枉法是犯罪；不作为可能渎职或失职；同时，违法执法、违规执法、随意执法，还难免造成行政诉讼、国家赔偿的后果。
（五）环境风险。在国际国内经济、社会环境大背景的作用下，国家与地方利益不尽协调，加入WTO和实施CEPA更是带来诸多执法环境的调整变化，不同执法单位在对法律、政策的理解和把握上不尽一致，致使缉私警察在依法履行职责的过程中难免受到一定法外因素的影响、干扰甚至制约。
（六）警务风险。随着法制社会的逐步建立，公众法律意识的不断增强，执法观念的空前转变，刑事、行政执法的要求越来越高、越来越规范；与此同时，走私活动日趋集团化、专业化、国际化、科技化、智能化和暴力化，走私行为人逃避打击的伎俩花样翻新、对抗性越来越强。如何应对上述变化，规避非警务活动，保护自身安全，避免伤害无辜，有效打击、查处走私，是缉私警察依法执行职务时必须面对的严肃课题。
（七）协作风险。“联合缉私，统一处理，综合治理”是国家确立的缉私体制，地方党委、政府领导打私工作，以海关为主体的相关部门承担打私职责任务。缉私警察对外要联系公安（边防）、工商等部门，取得对方情报信息、行动技术、工作配合等诸多方面的支持；对内要紧紧依靠职能部门、业务现场，解决询价核税、检验鉴定、案件线索等问题。搞不好协作配合，就完成不好打私任务。
（八）廉政风险。正处于转型过程的现阶段的中国社会，市场发育不够成熟，法制不够健全，拜金主义、享乐主义、权钱交易在一定范围、一定程度还有相当广阔的市场；廉政建设有效的制度监督制约尚不完备，广泛的社会舆论监督制约尚未完全发挥作用，行业、部门和个人的廉洁自律尚待进一步教育强化，廉政监督制约的诸多环节上还存有疏漏；现代风险管理制度建设刚刚起步的中国海关，虽初浴廉政风暴，又逢励精图治，但仍难免有动机不纯者、道德败坏者、意志薄弱者，见利忘义、铤而走险，以权谋私，搞权力寻租或者更隐蔽的权力投资、“期货”交易。缉私警察在掌声和喝彩中走过了辉煌的五年，队伍壮大、权力增加，能否在廉政建设中立于不败之地，将面临更为严峻的考验。
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