关于海关职能配置、机构设置和编制管理等问题的思考
在我国开始全面走上追求法制和效率的市场经济轨道的情况下，随着海关事业的发展和科技信息手段的广泛运用，海关各级领导的管理成本意识进一步增强，使得海关的职能配置、机构设置和编制管理问题受到广泛关注。构建什么样的海关机构框架和管理机制，以适应依法行政的要求、适应全球经济一体化趋势下经济发展对海关工作的要求，已成为建立现代海关制度的一个重要的课题。
本文旨在按照党的十六大对机构编制工作提出的“精简、统一、效能”的原则和决策、执行、监督相协调的要求，根据“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的海关工作方针，就海关机构编制等工作谈点个人思考。
一、海关职能配置、机构编制和管理机制存在的突出问题
目前海关职能配置、机构编制和管理体制等存在的问题主要是：
（一）一线人员不足
全国海关系统已经有近5万工作人员，但一线监管人员和加工贸易核销等人员不足问题日益突出。许多海关要求增加编制的呼声强烈。
（二）工作效率不高。
尽管海关通关速度不断提高，特别是沿海大的口岸，在通关效率方面与发达国家之间的差距日益缩小。但繁琐的层级审批制度下，即使每个具体环节都提高效率，但公文流转环节也需要不少时间。
（三）内设机构职能交叉
这突出表现在总署司局（包括处）的职能配置上，主要是缺乏“统一”，分工越来越细。同一职能的工作分由两个以上的部门（司或处）负责。例如，1998年以前，总署某项工作由一个处里的2个人负责，目前是三个处负责，造成工作上职责不清，基层海关请示问题难找门路。直属海关内设处级机构也比较多。例如某副局级机构，总共38人，2正2副，7个处，10个科。
（四）外派机构设置不合理
一些外派机构没有相应业务（口岸开放除外）。据不完全统计，在目前全国500多个处科级海关和办事处中，平均业务量每天不到1张报关单的有80多个，不到2张报关单的60多个。有庙就有和尚，有和尚就要燃香火，浪费人力、消耗财力。
（五）官民比例不合理
由于机构设置不合理，导致海关队伍干部中处以上干部与一般干部的比例为1：10，缉私警察为1：8。全系统科级以上干部与一般干部的比例更小。
二、产生问题的根本原因
长期计划经济体制的影响是产生上述问题的根本原因。计划经济的突出特点是靠计划配置资源，在政府及部门的职能配置和管理上的表现主要是行政审批。机构设置和人员编制配备都以适应行政审批职能为中心。尽管多年前我们就提出建立现代海关制度的目标，借鉴国外先进经验，应用以计算机网络为代表的先进管理技术，配合通关作业制度改革方案，进行了职能配置和机构设置调整，大大提高了管理效能。但随着我国多种所有制经济比重的变化和对外贸易结构的变化，使带有计划经济色彩的海关机构的职能配置不合理问题日益突出。
海关系统层级管理定位于海关总署、直属海关、隶属海关三级建制。职能事权划分基本为：总署为决策、管理和监督；直属海关为对关区业务运行和处理进行职能管理；隶属海关为对物流进行实际监管。直属海关的职能事权有相当一部分属于为隶属海关审核把关的行政审批，隶属海关对于一些符合规定和程序的具体业务有的也需要报直属海关审核、审批。同样，总署也行使了一些没有实际意义的审批权。这种事事审批、处处审批的职能事权配置，是海关机构编制及人力资源配置及组织管理体系存在问题的根本原因。
三、按照依法行政原则构建程序简明、责权清楚的管理机制
用计划经济体制下的思维、办事方法和程序运行市场经济体制的规则，其不协调问题将导致上层建筑不适应经济基础。党的十六大在机构编制工作“精简、统一、效能”原则的基础上，又加上了“决策、执行、监督相协调”的要求，就是要改变不适应市场经济办事方法和程序的管理机制和机构设置。
（一）关于职能配置
由计划经济向市场经济转变，是政府及部门的管理依据和管理方法的转变。市场经济下的“依法行政”（符合规定的当场就应当办）与计划经济下的“依法行政”（符合规定的还要逐级审批）有本质区别。从理论上讲，依法行政就是在确定了职位、职责、报酬及资格条件后，各级人员在办理业务时，符合法律规定的，不管税额和数量多大，签字生效；不符合法律规定的，谁也不能办！差（多）一分钱关税也需要上报审批。这是依法治国、依法行政的基本思路。
按照依法行政的思路，重新架构海关三级业务管理职能配置为：总署为决策、管理和监督；直属海关为运行协调和监控、监督；隶属海关为对物流进行实际监管。与现行体制不同的是，直属海关要逐步取消职能管理（层级审批），转为协调和监督、监控；隶属海关依法行使对物流的控制权。这种职能配置必将带来以下变化：一是减少了审核、审批的流转环节，办事效率大大提高；二是谁做的事谁负责，责权清晰；三是节省了大量人员从事一线实际监管。
习惯思维担心缺了审批把关后，怕基层一线关员权力倒挂（其实是权力分散）出问题。解决这个问题的关键是转变观念。一般意义上看，假如在执行层次设置了监督，一个监督一个或者一级审批一级，永远没有尽头。总结1998年以来海关发生的严重执法腐败案件在业务管理环节上的教训，共同点是“单单相符，单货不符”和“货物体外循环”。单单相符的审核权在直属海关，单货不符的责任在隶属海关；把主要精力集中在审批把关上，一线监管缺人，货物就绕过海关监管循环了。这实际上就属于管理学的“目标置换”现象，即：管理部门不是围绕中心目标工作，而是陷入自身设置的一套规则中，相互传递，其结果对外界不发生作用。
（二）关于人员编制
分析评估目前及较长时期海关人员编制状况比较复杂，涉及到管理机制、人员素质、管理手段和执法环境等等，而且难以用量化的标准衡量。相对来说，比较直观并且有一定说服力的是对比其他国家海关情况。2002年货物进出口总额排名前九位的国家海关人员数目分别为：美国18960亿美元，3万海关人员；德国11055亿美元，海关人员不详；日本7524亿美元，8千海关人员；法国6559亿美元，海关人员不详；中国6208亿美元，近5万海关人员；英国6157亿美元，2万3千海关人员；意大利4931亿美元，海关人员不详；加拿大4801亿美5元，8千海关人员;荷兰4611亿美元，3万2千海关人员。从管理职能看，我国海关的四项职能也是世界其他海关的基本职能，有所区别的是我国加工贸易量比较大。发达国家中，美国海关职能范围最广泛，比如：为编制国际贸易统计搜集准确的进出口信息；为至少四十个部门实施400多项其他法规；“9.11”后还承担了反恐职责等。上述对比从一定意义上可以说明，目前看我国海关5万工作人员不能算少（需要说明的是，国外海关工作人员是指在海关工作、政府支付费用的全部人员。按照这种算法，我国海关工作人员还要加上近万名临时工）。
我知道的国外海关人力资源配置模式有两种，两种模式的共同处是直属海关人员都比较少，这点同我国海关的人力资源配置模式形成鲜明对比：
1、欧洲模式：海关总署层和直属海关层人员比较少，人员主要集中在隶属海关（工作队），形状如“树立的大蒜头”。荷兰海关去年曾酝酿过取消直属海关建制，由一线工作队（相当于我们的隶属海关）直接对税务海关署，后来该计划没有实施，但取消了3个直属海关（目前4个直属海关）。
2、美国模式：总署层比较庞大，3000人员占全国海关人员的1/10左右，其余为隶属海关人员，直属海关人员比较少，形状如“树立的沙漏”。
目前我国海关人力资源配置已经形成“树立的枣核型”，即总署人员相对较少，直属海关总关办公大楼里人多，隶属海关一线缺人。其结果是：上级决策乏力，中间层力量雄厚，基层执行乏力。一个800多人的直属海关，400多人在总关大楼里办公，这是明显不合理的。减少直属海关总关层人员，充实强大的一线监管和打私力量是海关机构和人员配备发展的方向。
（三）关于内设机构
按照“精简、统一、效能”的原则和“决策、执行、监督相协调”的要求，三级海关内设机构的设立必须以其职能配置为依据。总署内设业务机构主要依据是监管、关税、统计和打私四项海关基本职能，事权划分为决策、管理和监督；直属海关内设业务机构参照总署设立，事权划分为运行协调和监控、监督；隶属海关按照辖区业务状况，实施工作队建制。依据上述原则，全国直属海关可以进一步按照沿海、内陆和边疆三种类型进行分类设置。
目前存在的比较严重的倾向是，职能部门自上而下“一提加强某项工作，就要求增加机构和编制”。其结果可能是某项工作加强了，但机构越设越多势必引出分工越来越细、协商协调的问题增多，如果加上其他因素，就容易形成“一框螃蟹”，造成整体管理效能降低、人员及运行成本加大。过去直属海关没有现在这么多内设机构，那时候有打私任务来了，调查人员不够时，人事政工干部一声令下也上一线。形势已经发生了很大变化，这种做法不能推崇，但值得我们思考。
（四）关于外派机构的设立与调整
目前在海关外派机构的设立和调整问题上面临着两难选择：
1、能否避免继续在业务量不大的地区设立海关机构？地方政府把设立海关机构作为招商引资条件等原因，中西部地区业务量不大，但要求设立海关机构的呼声也日益强烈。
2、能否避免在相对狭小行政区域内设立多个海关机构然后再走进行整合撤并？改革开放初期，企业要求在家门口服务，广东等地区在相对狭小行政区域内设置了多个海关机构。现在，由于大型企业产业链条拉长，加工贸易深加工结转跨多个关区，政府与企业追求效率，强烈要求海关整合海关机构。同时，江苏、浙江等新兴经济发展强劲的地区（县、镇），为方便企业进出口和减少成本，政府及企业要求海关在家门口服务。
政府及部门是公共事物的管理者，也是服务者。在接受政府管理及服务的责任和权利上，平等主体之间应当是平等的。理论上讲，较多业务地区或企业得到海关的家门口服务，较少业务地区或企业也有权利得到海关的家门口服务。但在实践中，政府资源是有限的，不可能不计成本。按照“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”海关工作方针的要求，解决上述问题需要对海关外派机构设置问题进行重新思考，以新的模式设置不同地区和不同类型的海关机构。
转变海关机构设置观念。已有机构设立模式是不管业务量及前景，均是地方政府出资金盖办公栋楼、招录一批干部、设置几个科室，结果是设立了就很难调整撤并。如果考虑由当地政府提供必要的办公和生活场所、提供运行和维护费用，采取设立现场业务部门或者驻异地监管组模式（工作队），既满足地方政府与企业的要求，又能最大限度减少海关的管理运行成本，还可以根据形势发展的需要进行灵活调整。
这里关键要转变对办公大楼的认识。我国海关办公大楼的建设规模及豪华程度不比发达国家差。地方政府出资，海关拿到三证，认为是自己的财产（实质上只是使用权）。没有业务量，对国家是浪费，其维护等费用对海关也是负担，豪华的办公条件也滋长了不愿到一线监管的风气。隶属海关的办公场所应当与一线监管的职能相匹配。如果以简单实用的办公场所作为设置海关机构的条件，建设及运行成本将会降到最低；人员在直属海关内随业务量调剂，形成工作队建制，而不是机关建制，其设立将比较容易，“大、小、去、留”的调整就会比较灵活。遏制沿袭至今的超规模建办公楼风气，对今后海关事业的发展很重要。
在相对狭小行政区域内设置多个海关机构不可避免的，但应当严格控制。江苏、浙江等地的许多毗邻县镇经济势力雄厚，外向型经济发达。目前的发展阶段需要海关在家门口服务，到临近海关办理业务严重影响企业的效率（许多IT企业的定货单以小时计），费用也比较巨大。目前有一地方因没有海关机构，辖区企业到临近海关报关全部消耗及效益等核算数目相当大。为企业服务，同时也是进一步加强监管，应当设立海关机构。当企业发展壮大，链条拉长，跨关区转关影响企业效率时，再进行整合。
（五）关于人事管理
“管住自己的人”始终是我们各项工作的基础和出发点。在目前海关三级建制的职能配置上，隶属海关在业务上是纯执行单位。在人事管理上（主要是晋升、交流和处分）缺少相应的管理权限，有的隶属海关班子连交流一个科长的权力都没有。最直接的管理者没有相应的人事管理权限，抓队伍也就缺少了力度。赋予隶属海关业务和人事管理权限后，直属海关在业务上可以通过事前的风险监控和事后的审计监督实施管理；在人事管理上可以由事前备案和监督监察来把关。责权一致的隶属海关，才是有战斗力的组织，才是比较完善的海关三级建制。
（责任编辑：孙家祥）
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