从《阿鲁沙廉政宣言》看“海关五年”得与失
1993年7月，世界海关合作理事会在阿鲁沙（坦桑尼亚）发表著名的廉政宣言——《阿鲁沙宣言》。《宣言》视野宽阔，观点鲜明，语言简炼，视海关廉政建设为一项系统工程，深刻总结、揭示海关廉政建设的规律性，全面阐述建设廉洁海关必须考虑的12个重要因素。
当前，中国海关正向现代化建设第二步发展战略迈出重要步伐，必须 “吸收人类社会的一切文明成果（胡锦涛语）”，再也没有理由借口特殊的“国情”、“关情”而忽视、排斥世界海关建设的文明成果。
今天，我们进行“5年回顾教育”，有必要借鉴、吸收《阿鲁沙宣言》这一高度凝聚海关廉政建设智慧的成果，客观审视中国海关过去5年乃至更长一段时间的得与失，目的是为中国海关的未来发展，特别是队伍建设和廉政建设提供借鉴。
一、 建设廉洁海关的积极探索和有益经验
首先应当指出，中国海关历来重视廉政建设，即使在跌入低谷的特殊时期，也没有放弃加强廉政建设的努力，对此我们不能妄自菲薄。
对照《阿鲁沙宣言》，审视中国海关廉政建设的积极探索和取得的有益经验，值得我们今后倍加珍惜和继续坚持。
（一）高度重视信息化科技手段的作用。
《阿鲁沙宣言》强调，“自动化是对付腐败的有力工具，应优先使用自动化。”
中国海关一向重视信息化建设，且起步较早，从上世纪90年代初开始至今，已建设了以H883/EDI、H2000通关系统和电子口岸为代表的业务信息管理系统，并大力推广应用了“电子口岸”、“执法评估”、“税收分析监控”、H986集装箱检查、风险管理等系统。这些举措，不仅为海关通关作业网络化、监控手段智能化、职能管理数字化和行政决策科学化打下了基础，有助于改变执法标准不统一、管理不够规范、通关效率不高的状况，而且有助于限制执法的随意性，极大地降低海关人员执法和廉政的风险。
（二）重视职能分离和干部交流对执法腐败的防范作用。
《阿鲁沙宣言》指出，“为了减少不法行为发生的机率，海关管理者应采取诸如职能的战略性分离，轮岗，在海关官员之间随机检查，及在一定情况下人员的正规调动等措施。”
中国海关重视内部各项职责的相互分离。以通关作业改革为突破口，重新设置海关业务流程，遵循《海关法》第79条“海关内部负责审单、查验、征税、放行、稽查和调查岗位的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约”的要求，从制度设计上突出风险布控、审单作业、物流监控、职能管理、执法监督等五权分离，强化了通关业务各环节的相互监督和制约，为防范执法腐败提供了制度条件。中国海关注意到，人员的交流或轮岗对减少腐败的重要作用，意味着可以减少海关工作人员与工作对象之间建立感情和经济关系的可能性。对海关领导干部来说，久处一地任职往往容易“营造”或陷入千丝万缕的关系网，成为滋生执法腐败的土壤。对查验关员来说，在同一工作岗位工作的时间越长，与同一组工作对象打交道的机会越多，出现腐败现象的可能性也就越大，反之，腐败现象的出现几率会大幅减小。多年来，海关干部交流已形成刚性的制度。人员交流特别是重要敏感岗位的频繁轮岗，成为海关人事管理的传统和特点，并成为防范执法腐败的有效手段。
（三）突出强调以廉政教育为重点的思想教育。
《阿鲁沙宣言》指出，“为了减少官员的腐败，管理者应向官员们灌输职业忠诚、职业自豪感、团结精神、合作愿望。”并强调，“海关官员在整个职业生活中应该接受适当的职业培训，其中包括道德和廉政内容”。中国海关思想教育形式多样、丰富多彩，尤其重视廉政教育。
多年来，海关开展的几乎所有的正面教育，包括各类培训如岗前培训、岗位培训、领导干部管理能力培训等，都把廉政教育作为重要内容。特别是树典型、学先进活动，在弘扬爱岗敬业、海关职业精神的同时，无不突显先进典型廉洁自律的事迹。至于通过反面教材开展的警示教育，更是把廉政问题作为教育的核心内容。上述努力，为弘扬正气、强化关员廉洁自律意识发挥了重要作用。
（四）注重行为规范的作用。
《阿鲁沙宣言》主张，“应向海关人员颁发一个‘行为守则’,并全面向他们解释其产生的影响。应制定有效的纪律措施,其中应包括开除的可能性。”
中国海关一向重视关员行为规范的作用。从90年代初开始，为了不断适应反腐败斗争的新形势，陆续出台的“行为守则”，有《海关廉政规定》，《外勤工作纪律九不准》，《违反海关执法和廉政纪律行政处分暂行办法》（100条），直到“六项禁令”等等。这些行为规范，内容越来越具体、明确，操作性越来越强，刚性约束越来越严格。海关也采取上网公布、组织宣讲、考试、知识竞赛等各种措施，让关员充分了解这些规范的含义。同时，对违反海关行为规范的，严肃查处 。仅1998年9月至2001年底，海关纪检监察系统查处违纪违法案件476件，涉及910人。
（五）与工作对象关系日益公开、透明。
《阿鲁沙宣言》认为，“海关应与报关行和有关商业机构发展公开的和透明的关系。”
近几年来，海关采取多项措施实行“关务公开”，努力建立海关工作人员与工作对象日益公开透明的关系，广泛接受企业和社会各界的监督，有助于减少执法腐败的发生。海关系统坚持开展行风评议和行风治理活动，重点整治收受红包、到企业报销费用、接受工作对象宴请等，切断海关工作人员与工作对象的经济联系，规范海关与工作对象的关系。同时，通过咨询窗口、咨询电话、电子触摸屏、公告栏、新闻媒体等方式，公开海关政策法规、办事制度、办事程序和通关时限，最大限度地实现海关政务公开。
二、海关廉政建设应当重视的7个问题
回顾海关跌入低谷的历程，反思局部执法腐败的惨痛教训，对照《阿鲁沙宣言》，可以从以下7个方面审视海关廉政建设的不足或应当重视的问题。
（一）海关法律尚不够清楚、精确。
在法治国家，法律是海关全部工作的基石和起点，同时也是海关廉政建设的基础。正因为如此，《阿鲁沙宣言》提出的海关廉政建设必须考虑的12个重要因素，首位的是“海关法律必须清楚、精确”。
1。天，我们进行“5》看“海关五．法律制度存在缺陷，带来海关执法和管理的粗放。
我国的海关法律，最基本、最重要的是1987年制定的《海关法》。必须看到，这部法律的实施，为中国海关履行征收关税、监管、打击走私和海关统计等职责提供了必要的法律依据，对维护国家主权和利益、适应对外开放和促进对外贸易和经济建设的发展具有重要意义。
但是，《海关法》与同时期中国其他行政法律制度如《对外贸易法》等一样，明显带有计划经济时期法律所固有的缺陷和问题。集中表现为：赋予海关惩处走私的权力和手段不足，海关执法程序不健全、不透明，海关税收征管刚性不足、强制措施不力，权力制约不够等等，并且缺少对新的海关业务管理制度和海关信息化管理等方面的法律规定。《海关法》因制度设计的缺陷，在我国经济社会的转型时期，已难于适应海关工作出现的新情况、新问题和新矛盾。从严格意义上说，这部《海关法》是粗放的，还远不是“清楚、精确”的。法律制度的缺陷，使得走私及其他与进出境有关的经济犯罪活动十分猖獗。
走私助长腐败，腐败掩护走私。湛江、厦门、深圳等地相继爆发走私和执法腐败大案，曹秀康、杨前线、赵玉存、王乐毅等人自律不严、私欲膨胀固然是最重要的原因，但也应当看到，法律制度的缺陷和与此相联系的粗放的海关执法和管理，客观上为腐败行为的发生预留了空间和机会。
2．繁杂、易变的“政策”消解法律的刚性，依法行政成为执行政策的“补充”。
海关的执法依据不只是《海关法》和相关法律，还有至少20多个部委制定的与进出口管理有关的规章和文件，其中数量最多的还是各种红头文件。
据有关部门清理和统计，仅海关总署出台并在全国海关执行的规范性文件就达9797件，还不包括各直属海关制定的数量可观的“规范性”文件。至于其他部门层出不穷的文件，更是洋洋大观、数不胜数。为数众多的进口减免税审批，特别是政策性减免税审批，带有明显的计划经济色彩，不仅地方政府、企业感到难于把握，就是“资深”的海关专家也心中无数。
数以万计的红头文件，大多具有“贸易行政法规”的性质，通常以“政策”或解释政策的名目出现。有人统计，以限制进出口货物政策为例，2000年海关需要凭国家有关主管部门核发办理进出口货物手续的证（批）件有20多种，其中仅进出口许可证管理、特定产品管理和重要工业品管理这三类就包括198种商品，涉及1470个税目。与法律的统一性、普遍性、稳定性和可预知性相比，政策一般是针对特定情事、因时因地制宜、一事一变的，有时是顾此失彼的，且大多以行政命令的方式下发。在法治观念仍然比较淡薄的中国社会经济政治生活中，行政命令实际上具有“至高无上”的地位。
在向市场经济体制过渡的转型期，有关进出口的政策通常是由政府部门制定的。由于“公共权力部门化，部门利益合法化”问题不同程度地存在，有的部门往往把自身的利益通过制定部门规章予以合法化，出台界限模糊、脱离实际的“政策”和“措施”，预留“灰色地带”和“弹性空间”，甚至不惜与法律、法规相冲突，武断、随意地设定海关的义务。而且，部门之间有的各自为政，政策措施出台时协调配合不够，相互抵触，规范性、操作性差，令海关无所适从。
正是这些繁杂、模糊的所谓“政策”，牵扯并消耗了海关人员的主要精力。以执法为本的海关工作，竟被奇怪地冠之以“政策性强”的封号。执行政策实际上成为海关最重要的工作，依法行政在人们的意识里退居第二位，成为执行政策的“补充”。与此同时，执行“政策”也成为挑战法律权威、消解法律刚性的“工具”和“手段”，海关面临着巨大的执法风险。
与执法风险相伴随，海关廉政风险相应上升。由于部门规章数量多、立法层次低，内容、概念、条款不严谨且界限模糊，执法的标准、要求、程序等不够明确、具体，执行时容易因人因地而异变通走样，这既为其他部门腐败分子的“寻租”行为开了方便之门，也为海关人员中的不能“自律”者创造了“寻租”机会。
（二）海关程序尚未“简单、易行”。
《阿鲁沙宣言》认为，“海关程序应当简单、易行”。但长期以来，我们仍未解决执法程序不健全和手续繁琐的问题。
我国对海关程序方面的规定，主要分布在以《海关法》为主的法律、法规、规章和规范性文件之中，并涉及到《行政复议法》、《行政处罚法》等其他有关法律或法规。
长期以来，海关的工作程序不同程度上存在不规范、不严密等问题。如前所述，修订前的《海关法》的一个重要缺陷，就是海关执法程序不健全、不透明。在具体操作层面，如海关归类、审价等过程一直处于封闭、半封闭的状态，进口商难于事先“确定”商品的价格，无法预测可能获得的利润。这一缺陷的存在，既导致必备的海关程序的缺损，客观上强化了一些执法人员“重实体、轻程序”的倾向，助长了执法的随意性；同时也为任意设定海关程序留下了“地盘”。
实际上，在较长一段时期，总署内设部门，直属海关甚至有的隶属海关，都有权制定规范性文件，创设海关程序。有的甚至打着“促进”地方经济发展的旗号，随意删减、逾越必备的程序，导致海关执法的混乱。“浑水就能摸鱼”，界限不清而混乱的程序，给不法分子的胆大妄为提供了机会，也为海关人员超越职权、违法行政提供了极好的掩护，并成为执法腐败、内外勾结的工具。海关系统发生的众多大大小小的执法腐败案件，绝大部分都存在越权审批、违规操作等违反执法程序的问题。
海口关区清理的90宗历史积案，绝大多数都存在程序意识淡薄、程序违法违规问题，从案件调查到案件审理和执行，有的不按规定程序结案、销案，有的因超期留置引发当事人诉讼而导致处罚决定停止执行，有的因行政处罚不告知致使处罚决定无效，特别是未执行的案件，无一按法律规定的期限及时申请法院强制执行，导致执行条件和机会的丧失。沉重的历史积案，深埋的廉政隐患，给人留下极大的疑惑和深沉的思考。
近些年，随着修订后《海关法》的实施和通关作业改革的推行，海关执法程序更加规范、严密，但有的手续却仍显繁琐。
通关改革后，海关实行职能管理和业务执行相分离的通关作业模式，海关权力运行的核心环节如审单、查验、放行、稽查、缉私等岗位实现了相互分离、相互制约，改变了过去由各通关现场分别对货管、关税、统计等进行把关造成的执法标准不统一、管理不够规范的状况，执法随意性受到一定程度的限制。
这种通关模式的设计，强化了海关不同部门、不同岗位之间的相互制约，但也产生了必须重视和解决的新问题：即海关职能的战略性分离与海关程序“简单易行”之间的矛盾。
应当看到，简单易行的海关程序不仅是贸易便利化的客观要求，也是海关人员廉洁从政所必需的制度环境。繁琐的海关程序和手续，不是保证海关人员廉洁性的有效手段。
实际操作中，由于海关内部不同部门（岗位）的相互制约，旨在“准确”把握那些难于理解的“政策”的各种业务会议，往往成为新增的业务环节。但是，海关业务会议的实质，仍然是行政会议而不是专家会议，主导会议的是行政领导。如果说，现场关员对通关业务的“即决”是个人或少数人的“武断”，那么，海关业务会议不过是把个人或少数人的“武断”转化为多数人的“武断”，从本质上说最终是行政领导个人的“武断”。主导会议的行政领导，已取代现场关员成为廉政风险最为集中的对象。
（三）自由裁量权偏大。
《阿鲁沙宣言》提出，“要把自由裁量权的不当行使降到最低”，以最大限度地减少发生腐败的可能性。
应当承认，海关作为行政执法机关，法律赋予一定的自由裁量权是必要的。但是，自由裁量权是一柄双刃剑，如果不受制约或不当行使，必然导致权力的滥用，产生执法腐败。
从某种意义上说，自由裁量权的大小与腐败可能性的高低具有内在的关联。自由裁量权越大，权力“寻租”的空间和机会就越大，反之则越小。
自由裁量权贯穿于整个海关行政管理活动的过程中，体现在查处走私违规案件、税款征收、通关管理等各个环节，具有点多面广、弹性空间大的特点。这种客观现状，无时不该地给海关廉政建设带来考验。
据靳晨光同志的研究，《海关法》102条中，涉及可能引起行政自由处置、自由裁量规定的条款有27条。《海关法行政处罚实施细则》36条中，涉及处罚幅度的自由裁量、自由处置的有19条。具体体现在：
1．海关权力的选择行使具有很大的自由空间。
一是海关“可以”行使的职权。如检查、扣留、查询、连续追击、配备武器、要求提供归类资料、预归类裁定、在监管期间稽查、暂停报关资格、采取强制措施、将其保证金没收，将其被扣留、抵押的货物、物品、运输工具变价抵缴，申请人民法院强制执行等等。
二是“经海关同意”、“经海关批准”，可以修改、撤销报关单，可以查看货物、提取货样，可以担保放行货物，可以延期3个月，可以提前处理，可以转关运输，可以兼营国内运输，可以在监管区外储存货物等等。
三是“海关认为必要时”，可以查验过境、转运、通运货物。
四是“经关长批准”，可以采取税收保全措施，可以先行变卖危险品和鲜活品。
五是“未经海关同意、核准或批准”，运输工具不得擅自驶离，运输船、渔船、特种船不得载运或换取、买卖、转让进出境货物、物品，监管货物不得开拆、提取、交付、发运或进行其它处置，过境人员不得滞留物品，特定减免税货物不得移作它用等。
六是进出口货物完税价格由海关审定或估定。
2．海关行政处罚的幅度和手段具有很大的选择空间。
《行政处罚实施细则》规定处罚幅度只有上限而无下限，如对走私行为和按走私行为论处的处罚，规定在没收走私货物物品和违法所得的同时，可以并处“5万元以下”、“走私货物、物品等值以下或应缴税款三倍以下”的罚款。以及规定可以“从轻”、“酌情”或“免于处罚”的行为，等等。
海关系统发生的诸多执法腐败案件，很大程度上与自由裁量权的不当行使甚至滥用有关。自由裁量权之所以被滥用，除了执法者主观原因外，最重要的是存在着易被滥用的、便利的客观条件。突出表现为：
第一，自由裁量权幅度过宽。有人举过一个极端的例子：依据《海关法行政处罚实施细则》，对于一宗涉案案值100万元、应缴税款10万元的违规案件，海关可以处以货物等值100万元的罚款，也可以处以应缴税款2倍以内即20万元以下的罚款，甚至可以象征性地处以1元的罚款。从1元——100万元，不仅罚款幅度明显过宽，而且一事可以不同罚，不但导致海关执法尺度的严重不统一，也为执法人员谋取私利提供了巨大的“空间”和机会。
第二，自由裁量缺乏透明度。海关行使自由裁量权，许多情况下是即决性的，如检查（查验）、放行等，查与不查，如何检查，扣与不扣，放与不放，取决于关员当时的意愿，甚至取决于现场关员的“一念之间”。而且，由于法律法规对如何行使自由裁量权的规定不明确、具体，海关依据的多是内部文件，并垄断了对文件的解释权，实际上剥夺了工作对象的知情权。自由裁量透明度的缺乏，使海关人员与工作对象的幕后不法交易成为可能。
第三，缺乏对海关行使自由裁量权的监督。现行的执法监督制度，无论是海关内部，还是公民和社会，都难于对海关自由裁量权的行使进行有效的监督。
（四）管理者“管不住自己的人”。
《阿鲁沙宣言》认为，“决策管理者最重要的责任，便是发现工作方法和职员在廉洁性方面存在的弱点，然后采取措施予以整顿。”突出强调海关领导干部对防止腐败的责任和义务。
应该说，对队伍建设的重要性，中国海关一直有清醒的认识。早在1993年，总署党组就提出“从严治关”的队伍建设方针，并出台、修订过加强海关廉政建设的具体措施，这在当时看来是有针对性的，有的还是相对严厉的，基本适应了当时队伍建设的需要。
然而，海关队伍建设是与海关的执法地位、执法环境紧密相联的。改革开放以来，尤其是上个世纪90年代，中国社会正处在由计划经济向市场经济过渡的转型期，社会经济结构和利益格局重新调整，把守国门的海关一直处在社会各种利益关系、利益冲突和矛盾的焦点上，特别是随着权力部门直接介入经济领域，海关执法环境急剧恶化。在这种情况下，海关成为各种利益集团重点“攻克”的阵地，海关关员也成为不法分子重点拉拢、腐蚀的对象。
面对当时海关队伍建设空前严峻的形势，部分海关领导干部对业务执法出现的问题缺乏清醒的认识，对海关廉政形势未能作出正确的判断。如海关业务执法中，大量存在的、明显有悖常理的非正常执法，常被一些领导干部看作是正常的“工作失误”；普遍存在的不请示、不报告、越权审批的行为，却被轻描淡写地看作是“垂直领导意识淡薄”；甚至对明目张胆的违法行为，也仅仅被看作是“法制观念不强”，等等。对于其中隐藏的巨大的廉政风险和隐患，往往视而不见，甚至到了麻木不仁的地步。
海关反腐败的经验教训表明，非正常执法与执法腐败之间存在着深刻的内在关联，通常是与海关职员廉洁性方面存在的缺陷相联系的。
海关领导干部基本的管理职责，就是应透过非正常执法的种种表象，发现海关关员自身的廉政隐患，并及时采取有效的整顿措施加以消除。然而，一个时期以来，部分海关领导干部并没有真正履行这一管理职责，主要表现为：
——有的对海关队伍的廉政状况缺乏清醒的认识，见事迟，反应慢，事先防范不力，导致廉政隐患的苗头性问题迅速演变为倾向性、普遍性的问题。
——有的缺乏“从严治关”的胆识和勇气，面对执法腐败，不敢管、不愿管也不善管，处置措施不及时、不果断，或失之于宽，或失之于软，既无力制止腐败，也难于有效惩治腐败。
——有的因“常在河边走”，廉洁自律上已有瑕疵，腰杆不硬，底气不足，面对执法腐败态度含糊、暧昧，结果是默认、容忍甚至放任了执法腐败的发生和蔓延。
——少数领导干部在依法行政和廉洁自律方面已存在严重问题，与走私分子建立起牢固的感情关系和经济关系，已经利用行政权力“法外施恩”或违法行政，没有“回头是岸”的愿望与勇气，结果是海关队伍的“大面积塌方”，执法腐败的“星星之火”成为燎原之势，以至不可收拾。
（五）用人机制的缺陷。
《阿鲁沙宣言》提出，“海关官员的提升机会应客观而不受干涉”，强调晋升机会的“客观性”对保证海关官员廉洁性的重要意义。
如何选人用人，关系到海关队伍的荣辱和海关事业的兴衰。如何体现晋升机会的“客观性”，进而在海关队伍中形成积极向上的正面导向，对海关队伍建设至关重要。
多年来，与经济社会的迅速变革相比，我国的干部人事制度改革明显滞后，海关干部人事制度也深受影响。海关实行垂直管理体制，历来实行高度集权的干部管理模式。这种模式呈现出较强的“人格化”特征，即：选准、用好了一个人，则一荣俱荣；选错、用错了一个人，则一损俱损。海关队伍建设的高风险集中体现在官员晋升问题上，特别是集中在各级“一把手”的选用上。对此，掌有选人用人权力的决策层领导责任重大。
官员“提升机会客观而不受干涉”，笔者认为应当具有以下涵义：一是官员的提升应当关注其自身具备的客观条件，而不应取决于上司的主观好恶；二是评价官员素质、才干的标准是客观的，而不是某个人或某些人的臆断；三是衡量官员的政绩、业绩的标准是实在的，而不是可以任意虚构的；四是考察、考核官员的方法是科学的、合理的，而不是可以人为任意操控的；五是对官员晋升的全过程能进行客观、有效的监督，而不是官员出事后才“亡羊补牢”。
应当说，海关在干部人事制度改革方面做过不少努力，如推行竞争上岗等，也取得一定成效。但是，海关官员提升机会的“客观性”问题并未得到有效解决。主要表现是：
第一，人治观念在某些领导者头脑中根深蒂固。官员提升的机会在很大程度上取决于上级的主观好恶，官员自身的条件往往不受关注和重视，甚至被忽略不计。在高度集权的干部管理模式中，上级对下级的晋升机会具有无可争辩的否决权。
第二，选人用人标准存在片面性、简单化。突出表现是把选人用人的政治标准简单化。一方面，把顺从、听话、唯唯诺诺、没有主见看作是“有德”、“靠得住”的表现，使得一些善于揣摩、迎合上级意愿（而非领会工作意图）的伪善之人如鱼得水，也使一些才干平庸但是有“特殊背景”的人走上领导岗位。另一方面，排斥人才的个性特征。有才华、有个性的官员通常被视作“异端”和“另类”，难于进入“官场”主流文化，且不断遭到排斥并被边缘化，少有脱颖而出的机会。历史的经验表明，无论古今中外，任何一个真正的人才，无一不是极具个性、见识超群、不盲从甚至独立特行的才学之士。现实的情况也表明，一个单位或部门每当承担重要任务或需要解决难题时，通常是那些平时并不“听话”、个性较强且有争议的人冲锋陷阵、攻坚克难，可一旦出现晋升机会，这些人员也往往因为不听话、有个性而失之交臂。
第三，衡量官员政绩、业绩的标准被扭曲。一方面，片面强调学历、资历在官员晋升中的作用，忽视官员的真才实学和工作能力，不看官员的工作实绩。片面强调学历的结果，是上世纪90年代以来许多公职人员千方百计取得“注水”文凭或假文凭，仅有中学甚至小学文化的官员竟堂而皇之地厕身于“硕士”、“博士”之列。片面强调资历的结果，是想方设法博得上级的刻意“裁培”和“培养”，以“丰富”个人的履历并使之符合晋升的“规定”，但在经历的岗位上并不想干出多少政绩。另一方面，即使关注政绩或业绩，有的只注重官员的一时的、表面的虚假政绩或形象工程，而不考察其为所在单位（部门）的长远发展做了些什么，更谈不上深究其中掩盖、隐藏的问题。
第四，干部“筛选”机制不健全，考察、考核方式方法陈旧，缺乏科学性、合理性。在晋升机制中难于甄别官员品质的优劣和水平能力的高低，即使低劣无能的官员也难被“淘汰”。干部考察考核的准确性从制度上得不到保证，失真失实成为司空见惯，官员晋升中不时出现群众并不公认的“黑马”，既出人意料又令人无奈，由此导致选人用人的激励作用大打折扣。
第五，缺乏对选人用人的有效监督。虽然在干部选拔工作中实行廉政问题“一票否决”，但在实践中却难于操作。从拟任人选的产生、提名，到考察、任命，上级机关、监察部门和本单位的群众都难于实施有效监督。
（六）审计监督刚性不足。
《阿鲁沙宣言》提出，“内部和外部审计是重要的,有效的内部审计是特别有用的”，强调审计监督尤其是内部审计对保持关员廉洁性的重要作用。
按照现行的制度设计，中国海关接受的审计监督有两种：一是外部审计，即国家审计机关对海关的审计；二是内部审计，即海关内设督察审计部门的审计。毫无疑问，这两种审计监督，对促进海关依法行政、规范业务执法和内部财务管理都曾发挥过一定的作用。
在特殊的国情条件下，相对而言，内部审计往往因为审计主体缺乏独立性而易流于形式，而外部审计则被普遍认为具有较强的刚性和约束力。但是，5年的实践证明，无论内审还是外审，都较少触及海关人员的廉洁性问题。即使是被认为最具刚性的国家审计，也很难对海关工作人员特别是海关领导干部的廉政问题实施真正有效的监督。
1．内部审计先天不足。审计监督的刚性必须以独立行使审计权为前提，没有审计的独立性就谈不上审计的刚性。海关内设的督察审计部门，从制度设计上尚不具备应有的独立性，且人员数量普遍偏少，力量配备薄弱，履行职责时普遍感到力不从心。对内部行政执法行为实施督察，在听命于上级的同时，必须借重其他部门的力量，并受到其他部门的牵制。对内部基建、装修、维修、购物等项目进行审计时，往往受到来自内部的重重干扰、甚至强烈抵制，有的海关人员甚至公然站在“老板”的立场与海关审计作对。
2．外部审计的刚性失灵。与某些其它政府机关一样，多年来，有的海关在对付外部审计监督方面已形成一套行之有效、屡试不爽的“经验”。一旦面临外审，有的领导干部首先想到的是如何防范、如何“摆平”、如何“搞定”审计人员，千方百计让审计机关作出有利于自己的结论。
当自身的行政执法行为受到审计质疑时，有的不是从主观自身找原因，而是更多地强调“客观”理由，讨价还价，甚至拉上地方有关部门和相关企业上阵助威，迫使审计人员在强大的“攻势”面前却步、让步。有的甚至采取不正当的手段拉拢、腐蚀审计人员，使那些意志不坚、经不住诱惑的审计人员放弃原则。于是，经过审计方与被审计方的反复角力，最终产生了双方可以接受的、“双赢”的审计结论，双方均可以“圆满”地向各自的上级机关“交差”、甚至邀功请赏。
前些年，一些发生严重执法腐败案件的海关单位，都曾按惯例接受过不止一次的国家审计，尽管在审计过程中也或多或少地碰到一些令人“头痛”的棘手问题，但最终都无一例外地“顺利”过关，并且普遍得到“在依法行政、执行国家政策方面是好的或比较好的”高度评价。
这种缺乏刚性的审计监督，既不能有效地警醒“常在河边走、已经湿了鞋”的领导干部，也助长了他们的侥幸心理。既难于揭示隐藏的廉政风险，也掩盖了已露端倪的腐败苗头，使海关廉政建设失去了一道有效的“屏障”。
值得关注的是，单位“小金库”往往是内部审计的禁区，也是接受外部审计时出现的“软肋”。应当说，单位“小金库”的普遍存在，是中国经济社会结构转型期产生的“怪胎”，是“吃皇粮”、拿俸禄的国家单位在各种利益主体的“博弈”中争得的可以自行支配并游离于财政体制之外的“灰色利益”，是特殊国情条件下社会分配政策严重滞后、财务管理制度严重脱离实际的产物。
同样存在的海关“小金库”，有的资产雄厚、甚至数以亿计，它在一定程度上解决了职工福利的某些需求，也填补了某些超出“规定标准”之外的如接待、公关等开支留下的“窟窿”。在现行公共财政策条件下，一个单位如果没有“小金库”，往往难于保证正常的公务接待等支出，难于维持机关工作的正常运转，甚至引起队伍的不稳定。“小金库”的存在，似乎具有充分的、合情合理的“理由”。从某种意义上说，“小金库”成了一些海关单位的“核心利益”，不允许内部审计越雷池一步，通常也容不得“外人”置喙，必然要千方百计规避外部的审计。
这种不受监督的“小金库”，其财务收支管理往往是不规范的。“小金库”除了充当职工福利的“源泉活水”之外，通常也成为单位进行“攻关”、“疏通”的资源，甚至成为某些人员进行个人交易和“感情投资”的工具。对此，有的单位领导或领导班子只能“睁一只眼、闭一只眼”，害怕引火烧身，不敢从严管理。
“小金库”的存在，滋长、掩盖内部管理的腐败。这种内部管理腐败，通常具有高度的隐秘性，并隐藏着极大的廉政风险，就其危害性来说，绝不亚于令人谈之色变的执法腐败。
（七）以薪养廉被普遍忽视。
《阿鲁沙宣言》提出，“海关关员的报酬应足够让他们过上体面的生活，在某些情况下还可能包括诸如金钱奖励、保健、住房等，”突出强调高薪养廉或以薪养廉的重要意义。
“薪”与“廉”，即薪金与公务员、海关关员的廉洁之间有何种联系？我们不妨参考一下最近美国全球贸易效率同盟提交的“中国海关现代化能力建设项目政策可行性研究中期报告”。
该报告指出，“在腐败问题上的另一个具有重要作用的要素是海关关员的薪金收入水平。海关关员的薪金收入越低，与海关以外的受过同等教育或具有相同工作经验的人员之间收入差别越悬殊，关员采取非法手段来提高自己的收入水平的现象就越可能出现。”认为“提高海关关员，特别是工作于业务一线关员的薪金收入，将会减少违法违纪行为的出现。” 强调“腐败现象是永远不会根除的，但薪金收入水平的提高将会对减少这种现象的发生有所助益。”
该报告举例说明，“在美国海关系统中，一位资深官员的薪金收入将会高于新关员的收入水平，这种资深官员的地位使他们收入颇丰，同时消除了海关官员从事非法活动的欲望。”
多年来，人们对“高薪养廉”或“以薪养廉”普遍持反对或批判的态度。反对的观点或理由大致有3种：
第一种观点认为，对贪官来说，不论发给多么高的薪水，也无法满足其贪婪的欲望，把产生腐败的原因主要看作是官员世界观、人生观、价值观扭曲的问题，虽然有时也看到了监督不到位的问题。故“高薪”不能“养廉”。
第二种观点认为，对清官来说，哪怕薪水再低，也能做到“一身正气，两袖清风”，把清官的产生看作是官员个人严格自律的结果，故“养廉”无需“高薪”。
上述二种观点立论的基础，是历史和现实生活中正反两方面已暴露的典型的、特殊的事例。二者共同的缺陷是：把官员的腐败或廉洁更多地看作是主观修养的结果；把对贪官或清官等少数人适应的特殊情形看作是普遍有效的规则，忽视薪金对大多数官员保持廉洁性的作用。
第三种观点认为，国家现有财力难于支撑公职人员的较高的薪水，故“以薪养廉”不合国情。
支撑这种观点的强有力的理由，是现阶段实行的公共财政政策和分配政策。长期以来，我国公职人员工资政策一直实行低薪制，改革开放以后虽经多次调整，但至今仍具有鲜明的计划经济时代“供给制”的色彩，其基本特征是“普遍低薪”和平均主义，即承担着维护改革秩序重任的国家公务员工资水平整体偏低，不同职级人员之间工资差距过小。有人认为，在今后一段较长的时期，此种局面将不会有大的改变。这种特殊的“国情”，从客观上否定了实行“以薪养廉”的可能性。
在上述观点支配下，国家财政、分配政策往往与改革过程中公务员相对变化了的物质生活状况相脱节，忽视改革对公务员家庭收支如医疗、住房、教育等方面产生的冲击和影响，长期地、一味地强调“财政困难”而认为不值得、舍不得投入，没有制定一些符合国情、财政许可、前瞻性的管理、保护措施，看不到由于部分公务员的不敬业、不尽职、不作为而引发的经济秩序的混乱所造成的直接和潜在的损失，一定会比本应投入的部分大得多。
反腐败的历史表明，除了少数贪得无厌的腐败分子之外，许多公务人员倒在了房子、车子、孩子问题上，是与低薪导致的“相对贫困”有一定关联的。对海关来说，“当国家的经济环境和政策环境发生较大的变化时，或海关关员面前出现官人、名人、商人、恩人、美人时，或海关人员想借助工作对象的力量谋求位子、房子、孩子、票子、车子上的好处时，最容易丧失‘依法行政’的职业本色。”
三、 建设廉洁海关的对策及建议
（一）健全海关行政执法的法律、法规和制度体系。
过去5年的经验教训告诉我们：海关法制建设，与海关廉政休戚与共、息息相关。健全的法律、法规和制度体系，是保护海关关员自身安全的“护身符”。
正是《海关法》的修订和完善，才较好解决了长期困扰海关执法和队伍建设的一系列问题。如果说，以1998年全国打私会为标志，经受廉政风暴洗礼的海关队伍开始跌入“低谷”，那么，以2001年1月1日修订后的《海关法》实施为标志，海关开始走出“低谷”，走上了重振雄风的道路。
健全法律法规和制度体系，笔者认为应当解决以下问题：
一是依据《海关法》，抓紧修订、完善《海关法行政处罚实施细则》等法规和规章，清理内部文件，逐步减少、避免依据“红头文件”执法的情况，使海关执法依据真正符合“清楚、精确”的标准。
二是按照“简单、易行”的原则，实行程序设定前的“听证”制度，最大限度简化海关办事程序。没有程序公正就没有实体公正，海关程序是严格的海关管理所必须的、刚性的，无论海关人员还是普通公民都不可逾越。海关办事程序必须是“简单、易行”的，不但海关工作人员应知、应会、易掌握、易操作，而且对任何一个不具备海关业务知识的公民来说，都是简单易懂、易知易晓、方便易行的。海关办事程序是否“简单、易行”，应主要由管理相对人来判断。海关办事程序的设定应当尽可能参数化，并有必要在正式设定程序之前实行听证制度，充分听取工作对象的意见。
三是最大限度地减少自由裁量权的不当行使。对海关行使现有自由裁量权的幅度，应当以行政法规的形式进一步细化、规范化，以减少、压缩权力滥用的可能性空间。应从制度设计上，体现自由裁量权行使的公开化、透明化，实现对行使自由裁量权的有效监督。
四是完善海关专家制度。海关归类、验估、案审等应实行专家主导的议事制度，并使之名副其实而不是摆设。处理海关业务应当改变行政主导的做法，以减少行政领导对业务执法的不当干预和影响，以降低廉政风险。
（二）着力强化领导干部“一岗双责”意识。
海关管理者必须强化“一岗双责”意识，做到业务建设和队伍廉政建设“两手抓、两手硬”，“管住自己的人，把好国家的门”。否则，就不是称职的领导干部。
笔者认为，必须建立一种刚性的制度，以检验、监督领导干部履行“一岗双责”的情况。这种制度设计至少应当考虑以下3个因素：
第一，领导干部必须能以事实证明自身是过硬的、干净的，能管住自己及子女、亲属和身边的人，与工作对象和所属人员没有经济上的联系及“感情上”的拖欠，经得起组织和群众的监督和质询。否则，他就不会有“从严治关”的硬气和勇气。
第二，领导干部所管辖的业务状况应当是正常的、合规的，而不应当经常出现“反常”情况。即使出现某种“异常”，也应当是能够合理解释的，而不是说不清、道不明、令人生疑的。
第三，建立并执行严格的领导责任分析与追究制度。
（三）坚持选人用人的“客观性”原则。
海关事业的兴旺发达，必须造就和选拔一大批“靠得住、有本领、爱海关”的人才。选人用人，应当在制度上体现“客观性”原则。
第一，选人用人程序应当刚性，实行严格的民主集中制。在用人问题上，既要防止以“集中”为名个人说了算，也要防止假借“民主”进行权力分赃。
第二，应当以工作实绩为导向。工作实绩是最客观、最有说服力的，也最能体现干部的知识水平和工作能力。没有实绩，“靠得住”、“有本事”、“爱海关”均无从体现。
第三，应当建立一种科学合理的“筛选”机制。这种机制虽不能保证选用之人100%是优秀的，却能使那些真正“靠得住”、“有本事”或相对优秀的人脱颖而出，并能淘汰那些品德低劣、不学无术之辈。
第四，选人用人的基本原则、标准、条件和程序应是可监督的，群众应有知情权，而不是暗箱操作、神秘莫测的。
应通过确立选人用人的“客观性”原则，实现管理者由关注“钦点”干部、重视用人结果，到关注任用原则是否落实、监督任用程序是否规范的转变。
（四）发挥审计监督在海关廉政建设中的作用。
发挥内部审计的作用，必须在机构职能上赋予督审部门以相对独立的权力，并不得为内部审计设置“禁区”。同时要强化人员配置，舍得把那些讲原则、敢碰硬、业务精、能力强的干部充实到督审岗位。
外部审计机关的监督将越来越严格、规范，越来越具有刚性和不可“通融”性，传统的、一贯行之有效的“攻关”手段必然会失灵。海关接受外部审计的监督，必须正确对待、敢于直面审计机关提出的问题，应当通过审计监督进一步规范海关的各项管理。
同时，必须高度重视并善于利用审计监督的成果，在规范海关业务执法和内部财务管理的同时，应透过审计发现的非正常情况，找到内部存在的廉政隐患和违法违纪的线索，以利于及早采取有力措施，扑灭诱发腐败的“星星之火”。
（五）努力创造“以薪养廉”的条件。
海关管理者应当高度关注广大关员的物质生活状况，努力创造条件为关员提供良好的待遇和退休保障，激励他们敬业爱岗，保持操守，抵制诱惑。
从海关系统来说，海关工作具有鲜明的独特性，包括工作环境、工作时间（如24小时通关，超出法定的8小时）、工作任务、工作强度的特殊性，应当充分利用国家可能的政策条件，为海关关员争取相应的物质待遇和保障。
从各海关单位来说，由于各地经济发展水平不平衡，生活条件各不相同，收入分配政策各异，应当积极争取所在地的政策条件，让海关关员在当地过上相对“体面”的生活。
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