海关行政复议申请受理审查问题浅议
行政复议受理，指复议机关对行政申请进行形式审查，对符合法定条件的申请予以立案并随之转入实体审理的复议行为。审查对象主要为申请人主体资格、有无利害关系及申请时效等。在行政复议程序中，申请为启动复议的前提和基础，但复议程序的完全展开必须经过复议机关的受理审查，受理与否决定了当事人受侵害的合法权益能否纳入复议的救济渠道，直接关系到行政复议保护公民、法人或其他组织合法权益的制度价值能否得到有效实现，在整个复议程序中发挥着关键性、基础性的作用。
随着现代社会行政管理活动范围的不断扩大，管理方式、手段的不断增加，行政争议数量增多，种类愈来愈丰富，复议工作包括受理环节工作遇到的新问题层出不穷，而《行政复议法》关于受理环节的规定却较为概括，许多问题理论界仍在探讨。在此情形下，复议受理工作在开展中面临较多难题乃客观必然。如何深入贯彻《行政复议法》的宗旨，积极发挥主观能动性去分析问题、解决问题，切实地维护行政相对人的权益，值得每一位复议工作者深思。
通过我们的办案实践，我们认为，当前复议申请受理审查中存在以下问题：
一、复议申请形式规定的不清晰及多样性对受理带来影响
（一）书面申请和口头申请方式的外延有待明确
《行政复议法》在第十一条规定，“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请……”但在具体外延上，书面形式包不包括传真、电子邮件等数据电文方式（参照《合同法》关于合同书面形式的规定），口头申请包不包括打电话方式，这类问题皆无明确规定，不易把握，各复议机关操作标准亦不尽统一。
通过电报、电传、传真、电子邮件等数据电文，以及打电话，皆可以陈述申请人的基本情况、复议请求、申请复议的主要事实、理由等，从广义讲，似应分属于书面申请和口头申请的表现方式。但是，此类形式申请复议存在较多弊端：一是复议机关无法查看申请人签名或签章，在核实申请人合法主体资格上存在困难，如申请人并非其所称的相应公民或法人，将给复议工作秩序造成干扰；二是复议机关无法查看具体行政行为载体，在争议的具体行政行为是否确实存在等事实核定上增加了工作量；另外，通过电话方式，申请人难以全面陈述复议的理由、请求等，又无法核对记录内容，容易与复议机关发生争议。至于传真方式，因复议机关所得到的皆非原始证据，亦增加了质证方面的工作量。因此，上述方式皆会给行政复议机关增加过大负担，原则上不应接受，如遇，应请申请人以寄送或亲自到复议机关提交申请书的方式正式提出，而且需要说明的是，寄交方式并不会增加申请人过多负担，与行政复议的“便民”原则并不相悖。当然，在复议期限将届满，已来不及采取书面方式等特殊情况下，复议机关应当先作记载，并着其立即按上述正式方式提出复议申请。若书面申请略超法定期限，可以作为延长复议期限的正当理由，申请时间以正式提出申请之日起算。
（二）行政相对人表示不服行政机关具体行政行为进行上访、告状的情形是否属于复议申请，处理标准有待确定
曾遇到某企业在某海关对其有关货物实施保证金转税后，多次向海关关税、办公、监察等相关部门书面表示不服，但未明确表示其“不服”系复议申请，海关也未对其“不服”作出答复。以至该案被提起行政诉讼后，存在着“如何认定复议申请方式”的争议。日常工作中复议机关或其它工作部门经常遇到行政相对人因海关的某一具体行政行为而大喊“冤枉”情形，就行政复议通过解决行政纠纷实现保护公民、法人和其他组织合法权益的价值取向而言，我们认为此种“鸣冤”方式可予宽泛的理解；一是因为相对人之所以“鸣冤”源于对海关某一具体行政行为的“不服”，其目的性非常明显，即想通过“诉说”维护自己所认为或法律规定的“权益”；另一方面，我国公众的整体法律水平尚低，在不服相关具体行政行为时，许多人并不懂得以申请复议方式进行救济；第三是行政相对人由于对复议制度了解不够，惧怕“打官司”及担忧手续繁琐，因此不视其为最优选择。于此，复议工作人员应充分认识到“喊冤”者的真正目的，作简单的现场记录并提醒申请人是否采取复议方式维护自己的合法权利等，这样既最大可能地保护了公民、法人和其他组织的权益，同时又避免了行政机关可能承担的行政不作为的诉讼风险，避免了类似上述案例中被动局面的产生。而非复议部门在遇到类似情况时，亦应善于倾听与了解，并及时给予指引，使相对人能及时行使自己的权利。
二、对复议申请书面材料的规范要求有待把握
当前复议申请的提交的主要书面材料有申请书、合同、发票、报关单，税单、处罚决定书、外汇核销单、委托书、营业执照等。行政复议申请规范要求主要见于《行政复议法》在第十一条对口头申请内容的规定：“口头申请复议的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”书面申请亦应可参照此规定。关于此点，操作上存在问题是递交给复议机关的申请书等格式多样、规范程度不一，复议机关对有关内容规范到何等程度方予接纳亟需明确。目前有的海关复议部门对此要求较宽，而有的则设定条件较严，据此我们认为：
（一）对于代表申请人法人资格等法律效力的书面材料应严格审查。比如对印章的审核，前段时间在审理一起知识产权案件中，复议人员无意中发现所有报关单证中印章皆与备案用印章不一致，导致审案被动。另，我们在审查一起复议申请中，申请人所提供材料中出现两个相似印章，一个是“ＸＸ网路厂”，另一个是“ＸＸ冈路厂”，而申请人对此却解释不清。假印章现象不乏存在，应得到重视，但目前因受理审查期限较短，加之海关对印章的审核无任何有力措施，书面申请材料效力的审核成为当前受理环节最大的困难。解决此问题当前可从以下两方面入手，一是与有关印章备案部门建立合作机制，对有疑问印章予以鉴定，另外可从配备硬件设施上获得支持。
（二）对有些书面材料可以放宽审查。严格设定申请书内容，对方便复议机关进行审查，减少后续的审理环节工作，是相当有益的。然而法定基本内容对于受理审查来说条件已足够，从有效实现复议的制度价值出发，在内容或格式要求上，应避免设置受理程序的较高“门槛”。只要申请具备法定基本内容，即应接收并作受理审查。
一是有关格式与内容方面。如大家普遍反映的申请书格式内容，有的名称为“申请书”，有的为“申请报告”，有的较“正统”，有的较“抒情”，其内容及格式的规范程度不一。我们认为，统一细致的格式固然显得完美，但就《行政复议法》便民、效率等的精神要求而言，申请人如果将基本要件都写清楚了倒也无防，加之复议申请书相对而言应允许其具一定的“个性化”，所以复议机关不应以此为理由不予受理或着其多次修改。
二是有关书面材料提交方面。当前有的海关在接受审价争议案申请时将外汇核销单等材料递交的程度列入是否接受申请的要素，其实，对于申请人而言，其几乎可以勿需提交与海关具体行政行为有关的单证材料，因为举证责任不在申请人，其提交书面材料完善与否，只能对推进复议决定的合法快捷作出起作用，而绝对不可成为接受申请的先决条件。
三、行政复议申请人与具体行政行为的间接利害关系不易界定
关于复议申请人的主体资格条件，《行政复议法》未明确规定，据国务院法制办主任杨景宇同志在１９９９年全国政府法制局长座谈会上的讲话，以及理论界的一般观点，要求复议申请人与申请复议的具体行政行为存在法律上的利害关系。关系可划分为直接的与间接的，申请人若为具体行政行为的相对人，即具备直接的利害关系，此点不言而喻。但申请人非行政行为相对人时，间接的利害关系如何界定，缺乏具体的标准，系受理审查的难点。
关于“间接利害关系”的理解，似需考虑以下几点：一是这种利害关系为可能存在的，即只要受到具体行政行为的“影响”即可，至于受到的影响是否不利，权益有否受到损害，唯有待实质审理后方能确定；二是这种“影响”主要指权利的内容、主体、客体及实现方式等发生了变化，导致权利结果的实现发生了变化；三是申请人与行政相对人之间必然存在发生间接影响的纽带，即某种权利义务联系；四是受“影响”的权利不单包括人身权、财产权等“传统”意义上的实体权利义务，还包括保障其获得进一步实体权益的程序权利，如公平竞争权。
界定标准应可作如下把握：只要申请人能证明其与行政相对人之间存在权利义务关系，使得具体行政行为对相对人造成影响的同时，间接地对申请人的实体或程序权利的实现造成了影响，则申请人同争议的具体行政行为间存在利害关系。试举两案例说明之：海关对Ｂ作出了关于没收海上走私红油的处罚决定，Ａ证明Ｂ为临时租用其船舶者，其方为船舶所有人，则Ａ与海关处罚决定存在利害关系，其申请人资格是适格的；又如，海关对Ｂ作出了认可其为Ａ类企业的决定，Ａ证明其为与Ｂ生产销售同类商品的企业，则作为Ｂ的公平竞争权人，Ａ同海关上述决定存在间接利害关系。
在此框架下，仍有一问题有待明确，即具体行政行为对相对人的影响，与申请人权利实现之间的联系，是否要求为“确定”的而非“可能”的，为“直接”的而非“间接”的。如Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｆ、Ｇ、Ｈ、Ｉ九家企业，前一家皆为后一家的债权人，Ｉ被海关处以大额罚款，此时只有Ａ积极地提出了复议申请，认为海关罚款致使Ｉ资金周转不灵，致使Ｈ的债权不能得到有效实现，层层相因，最后影响到自身债权的实现。此情况下，是否应认可Ａ，此处于与具体行政行为相联链条的最末环节受到了行政行为的“影响”？
兹认为，在当今活跃的市场经济中，经济主体间关系错综复杂，其盈利亏损甚至生死存亡息息相关，联系链条延续得很长，“牵一发而动全局”乃寻常事。而若要求上述问题皆为“确定”、“直接”的，涉及到诸多财务核算方面的问题，则申请人承担的举证责任过重，不利于其利益的保护。因此，只要主体间的联系链条客观存在，无论多长，皆应认可此链条上的各环节皆受到了具体行政行为“影响”，为适格申请主体，而无需考虑“影响”在链条传递过程中的“弱化”等。
四、对“内外部”具体行政行为的区分把握存在问题
针对海关而言，海关估价、商品归类、行政处罚等无可厚非属于影响行政相对人的外部具体行政行为，而另外一些如海关化验鉴定、询价答复等行为，当前海关内部颇有争议，多数人认为化验结果、询价答复等属海关征税行为等作出的依据，不对外公布，属于“内部”行政行为，不属外部具体行政行为，因此，申请人若对化验鉴定结果等提出不服的不属行政复议范围。
在此，内部行政行为即指对行政组织或行政人员实施的行政行为，外部行政行为即就行政法学理论而言对相对人有“影响”的具体行政行为，分直接的具体行政行为与间接的具体行政行为。我们认为，关于上述化验鉴定、询价答复等，其结果对征税决定等具体行政行为的作出、对当事人的合法权益具有较强的“影响”作用，其行为具有法律效力性与责任性，应是一种间接的行政行为。《海关法》第四十二条的规定也赋予了其权力及法律效力。因此，若有相对人对此类决定提出复议申请而不予受理，就个案而言，避免工作风险，但就整体而言，将影响海关这方面工作的权威性，应予以重视。
五、行政复议申请时效的计算存在不易核定因素
申请时效系对行政复议申请权的一主要限制。其设定一方面有利于促使申请人及时行使权利，有利于复议机关收集证据和及时准确地审理，另一方面也避免使行政机关的具体行为长期处于可受追诉的不确定状态，有利于社会秩序的稳定。《行政复议法》第九条第一款对复议申请时效作了规定，“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”
实际工作中在申请时效的计算上主要存在以下不易核定的因素：
（一）“知道”具体行政行为的时点不易界定
“知道”具体行政行为的时点界定在复议申请的处理上具有重要意义，而目前我国具体行政行为除行政处罚等少数外，没有建立规范的告知制度，在实际操作中，若被申请人留存了相对人的签收记载，可直接查实，或存有挂号信存根等记载，可按照生活常理进行推算时，问题应不存在。但在双方皆无记录，按具体行政行为作出之日起算申请已超期的情况下，申请人“知道”具体行政行为的时间如何计算，成为了决定是否受理的关键。
此问题的实质在于举证责任的分担。在邮寄送达情形，要求申请人就未超期举证，即是要求其对送达信件等日期载体皆作完好保留，而在行政机关都未建立规范告知制度的情况下，此要求未免过高。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定，原告应证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超出法定起诉期限的，由被告举证。兹认为此规定的精神可以参考。则在操作中，从有利于申请人的角度出发，只要申请人提出具体行政行为作出后其较迟方知，由“知道”日起算申请并未超期的，即可先予以采信。并与被申请人进行联系，若被申请人不能就此举出相反证明，则视为申请未超期，应予以受理。
曾遇一宗特殊案例：申请人非处罚决定相对人，经申请人请求，作出处罚决定机关拒绝将处罚决定书送达与其，而因处罚决定作出时相对人已终止，行政机关系采用公告送达，直至提出复议申请，申请人都称未见到处罚决定，而认为其通过寻来的处罚告知单及多方打探，已知道具体行政行为的内容。则此情形中是否视为申请人“知道”了上述具体行政行为？知道的时间应从何日起算？关于此点，首先，处罚告知单等毕竟仅为具体行政行为的预告知，其内容可能经相对人申辩等原因发生变更，不能以此“推定知道”；其次，打探“知道”的渠道亦是不可靠的；再次，公告方式，信息本为发散性，唯待与之相关的特定的人去定向捕捉，才得以完成送达，既然申请人置自身于与处罚决定存在利害关系的紧密联系位置，则其理应定向捕捉与处罚决定相关的点滴信息，则公告期满，不仅对相对人送达完成，亦应视为其“知道”了具体行政行为，时点由公告期满日起算。
（二）延长时效中的“正当理由”无既定标准，不易界定
《行政复议法》第九条第二款对延长时效作了规定，其设计目的在于，尽可能地促行政争议得以纳入行政复议的渠道，保障其在此救济途径内得到解决。关于“不可抗力”，法律早有相关解释，不必多言。而《行政复议法》对“正当理由”的含义和具体情况缺乏明确解释，不易界定。关于一般生活中常遇情事如突患重病等，可归入延长时效的正当理由，是不言而喻的。在具体工作中，可参考以下几点：
１．“行政机关”的故意阻碍行为
当前存在个别海关部门出于维护自身形象等目的，采取种种方式阻碍相对人行使复议权的情事。表现为：一是在具体行政行为作出后，以对企业实施稽查，或延长企业的通关速度为手段，造成相对人的心理压力；二是在作出具体行政行为的过程中与企业订立“保证不复议”的协议（以估价为典型），造成相对人对行使复议权的误解。此类行为，阻碍了行政相对人法定救济权利的行使，违反了法律要求，悖离了海关工作方针，不符合ＷＴＯ对行政行为公开、透明的要求。因此而造成的申请延误，自然可以归入正当理由。
２．社会公众实际法律水平和对行政作为的理想状态要求
我国目前一个时期内社会公众法律水平欠缺，法律的执行必须在合法前提下考虑到此客观国情。另外，我国目前尚未出台行政程序法，仅行政处罚法对实施行政处罚活动应当告知行政复议权（和诉权）作了规定，而其他行为如行政强制、行政许可等，除非有关单行法律法规有相反规定，都没有必须告知行政复议权（和诉权）的义务，但这与是否构成行政复议申请期限的延长似乎并不同一。法律虽无明确要求，理论上从促进法制建设进程的动机出发，行政机关的行为应达到积极主动的理想状态，凡作出具体行政行为，皆告知当事人行政救济权。因此，因行政机关作出具体行政行为时未告知行政复议权和复议期限，致使申请人没作及时申请或误向无管辖权机关提出而延误复议的，可归入正当理由。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第四十一条也作了类似延长诉讼时效的规定。
３．考虑降低复议成本，实现综合社会效益的最大化
通过复议维护自身合法权益，挽回因具体行政行为造成的损失，可以说是申请人的一种效益实现方式。然而在纷繁的社会生活中，公民、法人或其他组织经常可能同时置身在许多不同的效益实现方式前，若因在法定时限内申请复议而放弃其他机会，造成相较复议而言可能实现的更大效益的流失，造成复议成本的显著增加，此结果必非复议法律制度之追求。因此，时效制度的设计以及具体理解执行中，应考虑在适当程度内容许相对人优先选择其他效益实现机会，如商人优先把握难得商机等，以实现综合社会效益的最大化，因此而延误复议的，可归入正当理由。但操作中必须同时考虑两点：一是复议制度已容许以寄送、传真等便捷方式提出申请，因此此类问题的处理必须把握一定的“度“，避免成为申请人怠于行使自身权利的借口；二是其他的价值实现机会必须是合法、符合公序良俗的，否则是不受此制度保护的。
六、在“五日”内不能决定是否受理时的处理欠缺依据
《行政复议法》规定，收到复议申请应在五个工作日内进行审查，决定是否受理。此规定体现了复议制度的“高效”要求，系对复议机关的程序性约束。然而实际工作中，若对复议范围、申请人主体资格等受理条件的核定上存在难度，某些时候“五日”内尚不能确定是否应当受理时，应当如何操作，《行政复议法》无明确规定。各复议机关在此方面做法林林总总：部分径直继续审查，待审查清楚后再办理受理，但在受理日期上作“技术性”处理，选择适当日期如审查完毕日作为受理之日，以做到形式上的“五日”完成；部分在由于申请人资料不全而致不能五日完成的情形下，口头着申请人先“退回”申请，补齐资料后再“正式”提出。在无明确依据的前提下，这两种处理似各有一定道理，但毕竟仅做到了形式上的“程序合法”，没有真正理顺与申请人的关系，万一申请人不服起诉，复议机关承担着较大的败诉风险。
处理中可能需考虑以下三点：具一定可行性，确保复议权和复议目的实现，与诉讼制度相关规定的精神吻合。
近日，国务院法制办在对北京市政府法制办的一份复函中明确，“受理行政复议申请后，发现该复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定的，可以决定终止行政复议”（此函总署政法司以政法２００２１０号文予以转发）。我们认为，在目前无相关法律依据，而问题客观存在的情形下，可参照操作，在特殊情形下，不应以苛刻条件为受理要件，在受理阶段即将行政争议堵挡在复议的门外，使公民、法人或其他组织欲复议不能，则复议制度形同虚设。因此，宜放宽受理条件，先进入审理程序，经审理再做出正确的实体性或程序性处理。并且，复议仅为一种“准司法”制度，较行政诉讼应体现更强的“高效、便民”的特征，而无须设定更严格的程序要求。
因此，遇此情形可如此处理：先予以受理，审理中发现不符合受理条件的，再予终止。
主要参考书目：
（１）海关总署海关法修改工作小组：《中华人民共和国海关法释义》。
（２）杨小君著：《我国行政复议制度研究》，法律出版社，２００２年版。
（３）方军著：《行政复议法律制度实施问题解答》，物价出版社，２００１年版。
（４）曹康泰主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，中国法制出版社，１９９９年版。
（５）刘善春编著：《行政诉讼原理与名案解析》，中国法制出版社，２００１年版。
（６）吴雷、赵娟、杨解君著：《行政违法行为判解》，武汉大学出版社，２０００年版。
（７）应松年著：《依法行政读本》，人民出版社，２００１年版。
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