诚信与海关法制建设
所谓诚信，就是诚恳老实，有信无欺。诚信是人类社会一切道德的基础和根本，是做人成事及经济生活中的一个基本道德规范。一个信用缺失，道德沦丧的国度，必然不会有和谐的人际关系，良好的社会秩序，经济社会的持续、健康、快速发展也就得不到有力支持和保障。近代英国哲学家休谟把“承诺的兑现”（信用）看作人类社会得以存在和发展的三大规律之一。我国更是一个重诚信的国家，传统道德所强调的仁、义、礼、智、信中，诚信就是其中一个重要组成部分。在长期的社会道德实践中，我国形成的重承诺、守信用的道德传统，对维护社会稳定和经济发展起到了重要的作用。现代社会，诚信仍然是调节人际关系，规范经济社会生活秩序的一种重要行为规范。
在构建和完善社会主义市场经济过程中，由于社会协调机制的不完善和利益驱动的片面影响，诚信失范、见利忘义的现象和行为明显增多，“夜不闭户，路不拾遗”现象不复存在，有毒食品、伪造证件、虚假广告铺天盖地，人们疾呼“诚信何在？”为此，胡锦涛总书记提出的“以诚实守信为荣、以见利忘义为耻”，就是要人们固守诚实守信的良好个人品德、职业道德和社会公德，屏除金钱至上、见利忘义、重利轻德、趋利薄德的不良道德和社会风气。树立和坚持“以诚实守信为荣、以见利忘义为耻”的荣辱观是符合经济社会发展要求的道德建设重任，也是构建现代社会道德支撑的观念保障，对于构筑现代诚信、弘扬社会正气至关重要。
一、建立诚信海关的重要性和紧迫性
社会诚信体系包括诚信政府的建立。诚实守信，要求政府部门必须对自己的“言”、“行”负责，言必信，行必果。诚信原则源于罗马法，最早只适用于私法关系，被称为民法的“帝王条款”。二战以后，诚信原则发展到公法领域，并且逐渐成为公法的一项重要原则。国务院法制办主任曹康泰指出，法治政府应当是诚信政府。海关在贯彻依法治国方略、实施依法治关理念时，首先应树立诚信意识，完善诚信机制，构建诚信海关。
（一）建立诚信海关是建立诚信政府的必然要求。建立诚信政府是我国优良的文化传统和现代法治精神结合的产物。从广义上说，社会信用是由政府信用和公民、法人及其他组织信用共同构成的，由于我国还处于社会主义市场经济初期，整个社会信用体系不完善，政府作为公共产品及公共服务的提供者，应承担起作为公共产品和公共服务的社会信用制度的倡导、推进和维护职责，起到示范、引导、规范、推动、监督等作用。可以说，没有信用政府，就难以建设信用社会。所以，依法行政首先要建设法治政府，法治政府也必然是诚信政府。海关作为国家进出境监督管理机关，承担着进出境监管、税收征收、打击走私、编制统计等重要任务，在经济全球化、对外交往日益频繁的形势下，“要求更高，难度更大，任务更重”，为了更好的落实“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的海关工作方针，必然要求建立与管理相对人和谐关系，诚信海关的建立就是构建和谐海关的第一步。
（二）诚信海关是建设社会主义政治文明的内在要求。党的十六大把建设社会主义政治文明作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。建设社会主义政治文明，本质是要实现人民当家作主。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民为了实现对国家和社会事务，经济和文化事业的管理，通过选举产生包括行政机关在内的国家机关，代行管理职责。一方面，海关是基于人民的信任和委托而获得了手中的权力，人民的信任应当是一种时刻不能忘却的责任，只有坚持诚实守信，才能做到恪尽职守，切实履行人民赋予的职责。另一个方面，只有海关坚持诚实守信，才能更好的维护人民当家作主的权利。
（三）诚信海关是加强海关自身建设的客观要求。当前，我国正处于经济社会的转轨时期，随着社会主义市场经济的发展，经济社会关系日益复杂，人民群众的法治意识不断增强，这些都对海关加强自身建设、提高管理水平提出了新的更高的要求。孔子说过：“人而无信，不知其可也”。诚实守信作为一个人立身处世的最基本要求，也应当是行政机关行使权力所必须遵循的道德底线和基本规则。实践诚实守信原则，要求海关及广大关员想问题、办事情都要从人民利益出发，遇事多动脑筋，认真履行职责，从而必将极大地提高海关自身的业务水平和管理水平。
二、诚信原则对海关法制工作的具体要求
（一）制定的规章制度应当保持相对稳定。制度是对社会主体权利义务关系的确定，制度一经出台，就会发挥其指引功能。基于对制度的理解，企业选择、安排自己的生产方式和经营策略，也一旦制度发生变更，势必严重影响其权利。制度需要创新，但不宜轻易变更，频繁的变更会导致民众无所适从；如若变更，也一定要注意新旧制度之间的衔接。
（二）严格执行法律、法规、规章及有关政策。海关法律、法规、规章及有关政策规定了公民、法人和其他组织的权利和义务，同时规定了海关的职责。只有海关严格履行职责，公民、法人和其他组织的权利才能得以实现，海关行使权力才能得到民众的认同和支持。先秦时期法家代表人物商鞅认为，法令颁布以后，必须“信赏必罚”。为此，他把“信”作为推行“法治”的要素之一。不能严格履行职责，有法不依、执法不严、违法不究，就是对人民群众的失信。
（三）遵守信赖保护原则。信赖保护原则的基本含义是：行政管理相对人基于对行政权力的信赖而产生的利益应当受到保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政决定，确需改变行政决定的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。2004年7月1日起实施的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第一次在我国法律中确立了信赖保护原则，具有十分重要的意义。这一原则对海关执法的基本要求：一是非经法定事由并经法定程序，海关不得撤销或者变更已生效的行政决定。即只有因海关违法做出行政决定或者申请人以违法手段使海关作出行政决定的情形，才可以依法撤销、变更。否则，海关撤销、变更已生效的行政决定就是违法行为。撤销行政决定可能对公共利益有重大损害的，也不得撤销。二是因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，海关可以依法撤回或者变更。三是海关依法变更或者撤回已经生效的行政决定造成公民、法人或者其他组织财产损失的，应当依法予以补偿。
（四）坚持权责一致原则。权责一致是民主政治的内在要求，是依法行政必须坚持的重要原则。海关依法享有多大的权力，就应当承担多大的责任，不应当有无责任的权力，也不应当有无权力的责任。具体而言，海关依法履行进出境监督管理职责，要由《海关法》等法律、法规赋予其相应的执法手段；海关违法或者不当行使职权，也应当依法承担法律责任，新《海关法》中增设“执法监督”一章就充分体现了这一原则。
（五）公布的信息应当全面、准确、真实。海关发布的信息是权威来源之一，是管理相对人做出判断、明辨是非的重要依据。海关提供的信息不全面、不准确、不真实，不仅会导致信息的混乱，损害海关的权威，严重的还会引发对外经济贸易发展的混乱。
三、如何在海关法制工作中实践诚信原则
（一）贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），牢固树立诚信观念。《纲要》把诚实守信作为依法行政的基本要求之一予以明确规定：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这在我国具有里程碑意义。树立诚实守信的观念，有助于解决“政府违法、百姓买单”、“朝令夕改”和“空头支票”等诸多问题。同时，政府及其部门的工作人员还应树立权利救济和善待行政原告的观念。因为行政管理工作难免出现对行政相对人合法权益造成损害的现象。有损害就必须有救济，这是现代法治的基本精神。因此，树立诚实守信的观念是建设法治政府的关键。同时《纲要》将诚实守信原则扩展到所有行政决定领域，行政处罚、行政指导、行政合同、行政奖励、行政给付、行政承诺行为都必须恪守诚实守信原则。此外，中宣部、司法部等六部门于2003年下发了《关于开展社会诚信宣传教育的工作意见》（以下简称《工作意见》），提出要使各级领导干部、公务员带头严格遵诺守信，廉洁公正和依法行政的意识明显增强，政府机关的公信力显著提高。各级政府要带头讲诚信，实行政务公开，规范办事程序，提高公信力，取信于社会，做诚信的表率。《纲要》是当前和今后一段时期指导海关法制工作的纲领性文件，海关总署专门下发了《关于贯彻落实〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》，对《纲要》的贯彻落实进行具体部署。因此，海关要加强对贯彻《纲要》的组织领导，根据《工作意见》要求，促使各级领导干部和广大关员牢固树立依法行政意识和诚实守信观念；健全海关法律体系，确保海关改革和建设各项工作有法可依；建立健全科学民主决策机制，改进和完善海关行政管理方式；健全完善海关执法运行机制，规范行政执法行为；健全完善法律监督机制，强化对海关具体行政行为的监督；深入开展法制宣传教育，不断提高海关关员依法行政的观念和能力；统一思想，提高认识，切实加强推进依法行政工作。海关法制部门要进一步加强自身建设，充分发挥在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。
（二）进一步推进关务公开工作，保障管理相对人的知情权。《纲要》多处强调行政管理要公开透明，公平公正。这就要求政府要树立公开透明的观念，推进“信息公开”，建设“阳光政府”，这已成为现代政府的行为准则与目标。为此，海关总署制定了《中华人民共和国海关关务公开办法》，并于2006年2月1日起施行。该办法指出了关务公开是海关在依法行使职权的过程中，对涉及公民、法人和其他组织权利义务事项的内容、程序等信息，予以公开并接受监督的行为或者措施；规定了关务公开应当遵循严格依法、全面真实、及时便民、因地制宜和利于监督的原则；明确了涉及公民、法人或者其他组织权利义务的法律、行政法规、海关总署规章、海关总署公告、直属海关公告、行政裁定等八项应当公开的内容；同时，对海关对行政管理相对人作出行政处理决定时，应当告知的内容、关务公开的形式及监督方式等内容也作出详细规范。因此，海关要根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步推行政务公开的意见》和《中华人民共和国海关关务公开办法》要求，该狠抓落实，要严格按照办法的有关规定开展关务公开的各项工作，建立健全切实有效的关务公开制度。
海关工作中要进一步树立公开透明的管理理念，海关决策要让公众参与，作出对行政管理相对人不利的决定时一定要履行事先告知的义务，以保护当事人的陈述权、申辩权及其他知情权。这不仅是改进工作作风的需要，更重要的是保障宪法规定的人民当家作主权利的基础和前提。在作出行政许可和行政处罚前，还应根据《中华人民共和国海关行政许可听证办法》、《中华人民共和国海关行政处罚听证办法》依法举行听证，听取管理相对人和其他参与人的意见。
（三）严格执行《行政许可法》。如前所述，《行政许可法》规定了信赖原则，对行政机关的执法方式、办理程序均作出严格规定，使许多行政机关及其工作人员十分“不适应”。自《行政许可法》实施以来，海关20个行政许可项目的执行情况不容乐观，受通关速度要求高、缺乏相关操作规范、管理相对人不了解等诸多因素的影响，多数行政许可事务无法严格按许可法要求实施，只能采取暂缓执行或变通执法的方式进行，严重影响了执法的严肃性，一旦引发诉讼，海关必败无疑。应该说，海关的各项执法活动始终受到上至国家领导下至平民百姓的高度关注，海关实施《行政许可法》同样受到了管理相对人的高度重视。为规范海关行政许可，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保护和监督海关有效实施行政管理，海关总署制定了《中华人民共和国海关实施〈中华人民共和国行政许可法〉办法》，并加大了配套部门规章的制定力度，先后出台了《中华人民共和国海关对报关单位注册登记管理规定》、《中华人民共和国海关对免税商店及免税品监管办法》、《中华人民共和国海关进出口货物报关单修改和撤销管理办法》等10个部门规章，海关总署有关业务司局也多次下发通知对行政许可事务的执行统一规定。这些都有利于逐步规范海关行政许可事务的执行。海关关员要严格按照《行政许可法》规定的时限和程序，贯彻公开、公正、便民、高效原则，做好行政许可申请的受理、审查和决定，保障管理相对人的合法权益。
（四）海关执法依据既要与时俱进，也要防止“朝令夕改”。一方面，要加大规范性文件的清理力度。规范性文件是海关的执法依据之一，其数量大、时间跨度大、涉及部门多，因此，在“摸清家底”的基础上，及时修订和废止与上位法相违背或与执法实践不相适应的规范性文件，对严格执法依据，维护海关执法形象，保障管理相对人权利十分重要。海关总署政法司对总署历年制发的规范性文件编制了目录，共收集9797件规范性文件，并集中力量进行清理，目前共废止了1000多份。总体看来，海关系统的规范性文件数量仍过于庞大，有些文件颁布时间早，已无法适应当前的执法实践，应下大力气，力争清理工作取得突破性进展。总署也高度重视此项工作，龚正副署长于2006年6月召开署办公会议部署清理工作，指出：规范性文件清理是《纲要》的明确要求，是建设法治政府实施依法行政的重要手段，是树立海关对外形象维护管理相对人合法权益的要求，是不断提高海关管理水平、确保政令畅通的需要。通过清理工作要使海关的执法依据实现明确、统一、公开。另一方面，也要维护政策的相对稳定性，防止“朝令夕改”现象的发生。笔者发现，海关总署于2006年1月1日起新实施的《中华人民共和国海关关于报关员资格考试及资格证书管理办法》对原办法作出修订，要求报名参加考试的人员应当具有大专及以上学历，2006年5月总署又以公告形式规定“2006、2007年度报关员资格全国统一考试，允许具有高中或中等专业学校毕业学历人员报考”。从法律层级上看，前者是部门规章，后者是规范性文件，前者效力高于后者，后者无权对前者进行修订；从实施层面上讲，刚出台的政策又修改，说明了政策出台前未充分论证、征求各方意见，政策“朝令夕改”也有损于该政策的权威性。今后应避免类似情况的再次发生。
（五）严格执法过错纠正制度，做到有错必纠。推行行政执法责任制是党和国家实施依法治国方略的重大措施，为此国务院出台了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，指出“行政执法责任制是规范和监督行政机关执法活动的一项重要制度”，“推行行政执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项工作落实实处。”推行海关行政执法责任制是海关工作贯彻依法治国方略的必然要求，是履行海关职能的重要措施，是规范海关执法的迫切需要，是建立责任海关的有效途径，是建设和谐海关的重要举措，是加强海关廉政建设的重要手段。海关总署颁布了《海关行政执法过错纠正暂行规定》和《海关行政执法责任追究暂行规定》，要建立健全两个规定的工作机制，及时准确地发现和解决海关执法中的隐患和问题，严肃开展执法责任追究工作。通过接受权力机关、司法机关、监察机关和审计机关的监督，对公民、法人和其他组织投诉、检举的审查，对存在的执法过错行为依法纠正，体现海关的责任意识和诚信原则。
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