试论《行政许可法》对海关工作的影响
【内容提要】海关作为国家进出境行政管理机关，履行着把守国家经济大门的重任、行政许可是海关行政执法行为的重要组成部分。学习对照《行政许可法》我们不可回避的事实是，在海关现行各类行政审批（许可）事务中，无论是审批制度的实体法规还是在程序制度方面，也都存在诸如：行政审批设定权限模糊；审批的条件和标准欠缺；行政审批程序不规范，手续十分繁琐；审批缺乏公开有效的监督制约机制等等问题。
《行政许可法》的颁布实施，必将对中国海关现行的行政审批制度产生深刻的影响，同时也对海关工作的管理理念、管理职能、管理体制、管理方式和各级海关关员行为方式提出新的要求，由此势必全面推动海关管理工作的重大变革。
【关键词】行政许可法 海关 影响
本文拟在对《行政许可法》基本精神的解读基础上，反思海关行政许可的现状，浅析《行政许可法》对海关工作产生的影响及其海关行政管理所面临的改革和创新。
一、对《行政许可法》基本精神的解读
行政许可即通常所说的行政审批。《行政许可法》对其定义为、“行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，依法审查，准予其从事特定活动的行为”。行政许可权既是国家权力中最经常、最有力的一种权力，也是对经济、社会和公民民主权利与切身利益影响最直接、最密切的一种权力。新颁布的《行政许可法》全面融入了“合法与合理、效能与便民、监督与责任”等重要法律原则，使中国政府执政为民的理念在法律上得到了充分体现，标志着该部法律成为继《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》之后，“治国者先受制于法”的又一里程碑。
（一）从行政许可的立法宗旨，解读服务型政府。
《行政许可法》按照“规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”（第1条）的立法宗旨，响亮提出“实施行政许可应当遵循便民的原则”（第6条）。
—一与百姓生活密切相关的行政许可审批，法律规定可以实施“一个窗口”对外，统一办理，联合办理等制度（第26条）。
—一行政许可申请可以通过信函、电子邮件等方式提出（第26条）。
这些严密、细致、便利群众的行政许可程序规定，使整部法律充满着浓浓的“亲民” 色彩，不但体现了“立法为民、依法行政”的立法精神，有利于促进行政人员牢固树立服务意识，改进工作作风，提高工作效。而且是实现政府管理模式从“单纯管制型”向“公共服务型”根本转变的法律措施。
（二）从“行政许可的设定”认识有限政府。
《行政许可法》它从限制政府的许可权力，保护公民和法人的基本权利两个方面，体现执政为民的思想。法律第十二条规定“六种事项可以设定行政许可。”并明确地将“公民、法人或者其他组织能够自主决定：市场竞争机制能够有效调节；行业组织或者中介机构能够自律管理；行政机关采用事后监督等其它行政管理方式能够解决”的事项，交还给市场主体（第13条），充分体现了个人自治、市场优先、自律优先、事后机制优先的立法精神。
《行政许可法》通过对设定行政许可的明确规定，相对集中了行政许可的设定权，大大缩小了政府审批的范围，这不仅是对旧的行政审批制度的重大改革。更重要的是；从此真正确立起，政府权力法律授予的行政法律机制。法律规定，除全国人大常委会、国务院以及省一级人民政府在特定条件下可以设定行政许可外（第14条），其它国家机关包括海关总署这类国务院各部门一律无权设定行政许可，即“规范性文件一律不得设定行政许可’（第17条）。《行政许可法》以宪法为依据，从实际出发进行合理配置，通过立法形式从源头上解决行政许可的过多过滥。
（三）从“行政许可的实施程序”理解效能政府
提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择。仔细地阅读《行政许可法》，在总共8章83条的法律中，占条文总数三分之一还强的内容，是关于申请、受理、审查、决定、期限、听证、变更等行政许可实施程序，在这些行政许可实施程序的法律规定中，我们看到了“行政效能原则”在法律中的具体运用。
—一经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权（第25条）。
—一行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项（第33条）。
为避免政府部门及其人员在行政许可审批中设阻拖延，甚至以此牟利，法律 还明确规定了“行政许可原则上应在20天内就要做出的规定”。《行政许可法》正 是通过这些明确而详实的行政许可实施程序，防范和制约着对权力运行的滥用， 以期保障行政权力行使的公正、公平、公开。
（四）从“行政许可监督和责任”把握廉洁政府。
通读《行政许可法》我们能够感受到，这部法律从总则到分则每一章的绝大多数条款，都突显出“监督与责任” 的法律原则。一方面。按照行政公开原则的要求，法律在通过建立如，公示行政许可程序、公开行政许可决定、举行听证、资源开发类许可公开拍卖等一系列“阳光政务”程序，从制度上遏制行政许可中的“暗箱操作” 和钱权交易。另一方面，国家又旨在以立法形式，进一步强化行政机关和行政人员的法律责任，杜绝行政机关重审批，轻监管或只审批、不监管的现象、《行政许可法》在“法律责任”一章的11项条文中，就有7条是针对行政机关和行政机关工作人员的责任追究规定：
—一违反规定设定行政许可，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正、或者依法予以撤消（第71条）。
—一行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法利益造成损害的。应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿（第76条）。
《行政许可法》这种公开、透明的原则及其制约机制，对于防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力，提高办事效率，建设廉洁高效政府具有重要意义。它的颁布实施反映出我国对行政许可的规律性认识达到了一个新的高度，标志着政府依法行政、执政为民进入了一个新的阶段。
二、对海关行政审批（许可）现状的反思
根据《中华人民共和国海关法》之规定，海关现行的行政审批工作，对规范进出境贸易秩序，防范和打击走私犯罪，起着举足轻重的作用。但以《行政许可法》为镜，不可否认，在海关现行各类行政审批事务中，无论是审批制度的实体法规还是程序制度，均存在有悖于法律的问题。这些不仅影响进出境贸易的发展，甚至已成为破坏海关队伍的腐蚀剂。从已查处的湛江、厦门、深圳走私大案中不难看出，海关内部暴露出的腐败与海关行政审批制度存在的问题有着相当密切的关系。其主要表现在以下方面：
（一）海关行政审批设定权缺乏限制
海关系统行政审批现状是，审批种类多，审批事项庞杂。涉足到进出境货物监管的方方面面。如：关税减免、加工贸易备案核销、免税货物经营、行邮快件监管、进出境货物监管库的设立、报关资格授予、承运海关监管货物运输企业及运输工具的资格授予等等。而且从海关系统对行政审批项目的调查显示，由于缺乏行政审批设定权限的限制，海关总署、总署各司局、直属海关、隶属海关都存在设定行政审批项目的情况。庞杂无序的海关行政审批。在规范进出口贸易秩序的同时，有的已产生消极的负面影响。其间甚至会因某些利益的驱动．导致国家权力向部门化，部门权力向个人化的演变，使海关审批事项变成个别关员或小集体的“寻租” 的手段。
（二）海关行政审批的条件和标准欠缺
海关行政审批制度虽有法律、行政法规为依据，但行政审批应当具有的完整性和可操作的制度规定比较欠缺。海关行政审批的各类规范性条文的规定也比较笼统，“具有一定规模”、“具备相应的条件”等弹性规定多见诸海关行政审批规范中。如《中华人民共和国海关对境内汽车载运海关监管货物的管理办法》规定，运输企业申请取得从事承运海关监管货物运输资格，应当缴纳保证金。但此规定中，既无统一的缴费标准，有无明确的缴费程序，结果是任凭各地海关自由发挥，有的以运输企业为单元收缴；有按单车数量为单元缴纳。注册一辆集装箱监管车，有规定5000—I元标准的，有一辆车 5万元保证金。
海关行政审批的条件模糊和标准各异。有因主体而异。如，《中华人民共和国海关对企业实施分类管理办法》规定，对申请享受优惠通关待遇的“A类”企业资质，要求条件之一是有正常的进出口业务；有的以“利于公益”为标准。如《中华人民共和国海关对出口监管仓库的暂行管理办法》第二条规定“海关在一个地方审批建立出口监管仓库要统筹兼顾，不宜过多、过散、避免不必要的竞争和海关管理失控”。这种难于准确界定的模糊概念，势必给承办部门和关员留下较大空间的“自由裁量权”。
（三）行政审批程序不规范，手续十分繁琐
《海关法》规定了许多海关行政许可事项，但很少见与之相配套的程序性规定、如该法第32条“经营保税业务需海关审批”；第33条“加工贸易合同需海关备案”等规定事项，均缺少行政许可的步骤、时限等程序性规定。极个别行政法规对海关行政许可程序做了一些规定，但规定的也不全面，如《中华人民共和国进出口关税条例》第五章“关税的减免及审批程序”，也仅涉及进出口货物和物品减免税的条件，而仍然缺乏相关的审批时限、申请方式和方法、步骤等程序性规定。
由于程序规范不明确，海关行政审批也难免出现审批部门多、权限不清、手续繁、时间长等与其他行政机关相似的弊病。
（四）海关行政审批缺乏公开有效的监督制约机制
按照WTO透明度原则的要求，海关应当将有关行政管理的法律法规，向公众及管理相对人公开、告知。长期以来，大量的海关总署部门规章或内部规范性文件是海关行政审批的主要法规依据。而这类行政审批的内部规范性文件公开程度并不高，有的没有公布，有的只做部分公布。行政相对人不能清楚地了解海关什么部门负责受理哪些审批事项、审批包括哪些环节、审批的标准如何是什么、当事人需提交哪些申请材料等等。加上许多海关审批事项没有时限规定，行政相对人往往只能在申请材料递上去后“耐心等待”。对行政程序法所要求的受理、告知、听证等基本制度，海关事务方面也不健全。在决定不予批准或不予受理时，往往是某位海关关员。口头说一声“不行”，无须说明任何理由，就算回复完事。
同时，在海关行政审批有限的程序性规范文本中，往往较少涉及对海关内部工作人员义务承担的监督，更少有海关人员违反行政审批程序时，应承担何种法律责任的规定。《海关法》第72条将违反法定程序执行职务作为海关关员的禁止行为之一。第96条又规定违反该类禁止行为的，须给予行政处分，有违法所得的应予没收，构成犯罪的应予追究刑事责任。这类追究责任的规定还是太原则，没有对海关人员违反何种程序、应受何种行政处分做进一步明确，缺乏可操作性的实施细则。即使限于各级海关自行制订的针对关员廉政行为的管理规定，其法定约束力层次也并不高。
三、行政许可法给海关工作带来的影响
《行政许可法》的颁布实施，进一步明确了政府权力法律授予的原则，对更新海关行政许可制度，妥善处理海关与市场、海关与社会、公权力与私权力的关系以及促进海关转变职能，提高行政效率方面都将产生一系列影响。
（一）对海关行政许可立法工作产生重大影响
《行政许可法》第15、16、17条有关行政许可设定权的明确规定，海关（包括海关总署）再无自行设定行政许可的权利。这就促使海关必须在今年的7月1日前，完成全面清理并取消无法律、行政法规或国务院决定依据的海关行政许可事项。
按照《行政许可法》有关设定行政许可应当遵循的原则和行政许可设定事项的规定，日前；海关总署已清理上报的规章级行政审批项目29项，其中行政许可项目 23项，非行政许可 3项，拟取消的审批项目 3项。北方某海关调阅了八十年代以来的全部业务文件2800份，逐份阅读目录进行筛选，确定可能涉及应清理的行政许可的文件就有277份。
另一方面，依据《海关法》第37条，“海关监管货物，未经海关许可，不得开拆、提取、交付、发运、调换、改装、抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置”的规定，已具备行政许可特征的海关监管事项，需要海关尽快进行调研分析并合理界定其法律地位和性质的问题。因为，这些事项是海关行政管理工作中大量存在的日常具体监管业务，而《海关法》及现行的法律和行政法规却又规定得较为笼统，如果简单归类列入行政许可范围，按行政许可法的程序实施许可，有可能使海关实践中原本简单的操作复杂化。
（二）对海关行政许可程序产生重大影响
海关现有的行政许可事项缺乏统一、具体的许可程序规定、有的程序规范散见于总署司局下发的各类文件中。特别是对许可申请文件、申请程序、申请资料以及海关办理程序、时限等没有明确具体的规定，导致各直属海关执行的结果是五花八门。根据《行政许可法》第16条“规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。” 以及法律第30条关于“明确有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限等事项并进行公示。”的要求，海关必须对行政许可的申请、受理、审查、决定和时限等执法程序，依法进行规范并公示。这就使海关在完成清理并取消无法律、行政法规依据的行政许可事项同时，还应抓紧建章健制，对合法行政许可的实施程序进行规范和统一。
（三）对海关行政许可监督制度产生影响
按照权责一致的原则，《行政许可法》就强化监督、严格责任作了明确规定。特别是对行政机关违法设定和实施行政许可的行为、规定了严格具体的法律责任。目前，国家审计、监察等对海关行政事务中违法设定、实施行政许可行为的外部监督制度，已基本完善。突出欠缺的是对海关实施许可后不履行监督职责的监督制度设置。对此，法律予以了明确“行政机关应当对被许可人是否依法从事行政许可事项的活动监督检查，监督检查情况要作详细记录，并接受公众查阅”（第70条）；“实施许可后不履行监督职责，或者监督不力，造成严重后果的．将追究其责任人员的法律责任”（第77条）这些法律规定无疑将对改变海关行政管理中也存在的“重权，轻管”；“只许可、不监管” 的懈怠状况，是一剂警示良药
《行政许可法》还第一次以法律的形式确立了行政许可的信赖保护原则：以此强化对政府机关行使公权和信用责任的监督。该法有关“行政机关可依申请或职权，对几种规定情形下、已经作出的行政许可予以撤消”（第69条）这些规定对海关行政许可的撤回、变更，已经生效的海关许可的限制和依法补偿原则等，提出了新的规范要求、对那种不合法规的海关行政许可，各地海关也就不得再以 “下不为例”进行“通融”。这既是树立海关信用的内在要求，也是海关依法行政的应有之义。
四、创新海关行政许可机制的构想
温家宝总理在全国贯彻实施行政许可法工作会议的重要讲话中指出：行政许可法的颁布施行，是对现行行政审批制度的重大改革和创新。这必将促进政府对经济社会事务管理的进一步制度化、规范化、和法制化，也将有力推进政府管理的创新和职能的转变。”从行政许可法的立法宗旨、原则和一系列制度、措施看，也是向海关工作的管理理念、管理职能、管理体制、管理方式和各级海关关员行为方式提出的新的要求。
（一）更新海关行政许可理念
一是必须树立尊重行政相对人的自主决定权理念。扩大公民参与行政管理的权利，是现代民主政治发展的重要趋势。现代政治文明的一个标准就是：在不超越法律的前提下，只要是作为社会成员的公民、法人或其他组织能够自主决定的事情，都应该留给他们自已去做主，不仅政府不要去干预，自律组织也不要去干预，行政许可法规定的在立法政策上的“三优先原则”正是将这一理念上升为了法律的规定。要做到这一点就必须坚决纠正，个别海关关员履行行政职务时、“权”在我手中，唯我独尊的“霸道”作风。
二是必须树立服务行政相对人的管理理念。《行政许可法》体现了公共权力合理化和人性化的制度安排，使民主行政的内涵增添了许多新的内容。在这种理念指引下，海关关员应当正确认识．海关与行政管理相对人的关系，是以法律上的权利义务为纽带，互相支持、互相监督、共同对行政过程起作用的合作关系。正如牟新生署长指出的：海关与外贸是“伙伴”关系，只有“外贸兴，才有海关荣”。
三是必须确立严格行政程序的管理理念。程序正义才能保障实体的正义。海关应当将行政程序提高到与行政实体同等重要的地位。例如，海关对涉及知识产权侵权的进出口货物实施扣押时，就应当严格遵循法律关于“对涉及公共利益的重大行政许可事项或者直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的行政许可事项、规定了听证程序，并要求行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定”的规定。
四是必须确立“权责一致”的管理理念、行政许可对行政机关来说不是一种可以随意处置的权利，而是一种责任，权力越大、责任也越大。行政机关行使权力的过程，也是履行职责的过程。一经许可，行政机关即应保护被许可人的合法权益、并履行对被许可人应承担义务进行监督的责任。行政许可法确立了监督原则，明确规定“谁许可、谁监督”，强化了各方的法律责任，包括对行政机关内部如何监督以及行政机关对相对人如何监督。强化对海关行政权的全方位监督机制，就必须纠正海关行政事务中权力与利益挂钩而与责任脱钩的趋利性倾向，转变那种“以批代管”、重“批”轻“管”的管理理念，促使海关人员更加理性、谨慎地行使权力，自觉接受管理相对人和社会的监督。
（二）调整和规范行政许可体制与职能
在学习贯彻《行政许可法》推进政府依法行政，转变机关作风的过程中，如何转变海关管理工作职能为进出口贸易的发展，创造一个更公平、安全、便捷的快车道，是海关应当认真思考并回答的问题。
其一，转变管理职能，取消不该设定的行政许可事项。按照行政许可法的规定，清理海关现行规章制度，把海关该管的事，管住管好；把海关不该管的事交给企业和行业组织，由社会自律管理。转变海关“全能”地管理企业的状况。如，海关在对报关员的管理中，包揽了从资格培训、报名考试、发放证书到海关注册、年审甚至上岗后培训，并为此设置专门机构，占用消耗掉大量时间和人力、此类带有较明显趋利性特征的行业管理事务，海关应当尽早交给行业自律组织去办理，使海关管理职能真正转到为地方经济发展服务，为进出口企业服务和创造良好的发展环境上来。
其二，抓建章主制，完善法规的工作。海关另一当务之急是以贯彻《行政许可法》为契机，把创新海关工作制度摆在突出位置，主、按照贸易便利、高效严密的原则，研究制定推进海关管理体制创新的方案、措施、办法，做好《行政许可法》实施的各项准备工作。如，清理并公告海关现有审批事项；研究下放海关行政许可的审批权限；拟制包含海关行政许可设定审查、法定程序、项目登记内容的《海关行政许可的实施办法》。
其三，抓责任分析制度的建立完善。海关行政许可制度作为一个整体性框架，包括建立对各级关员具体行政行为的责任分析和责任追究制度。海关总署领导曾针对国家赔偿案件明确要求“各关必须进行责任分析，落买责任后才能向总署提出支付国家赔偿拨款申请，总署在确认责任落实后再向财政部申请专项拨款。”通过责任分析，理清责任，有利于认真查找和仔细分析海关行政审批工作中出现的问题和漏洞，从根本上杜绝相同情形的事情再次发生。对人为性的因素，则应追究相关人员责任，给予行政处分或刑事制裁，起到警示和惩罚作用。以加强行政审批人员的责任心、减少行政腐败的发生。
（三）创新海关行政许可管理模式
贯彻《行政许可法》按照便民、高效的原则，对进一步创新海关行政许可的管理模式和实施制度提出了新的要求。
一是创立“规则导向型”的管理方式。按照尊重市场规律，善待市场主体，重在为解决问题确立海关行政管理机制的指导原则，最大限度地减少海关行政许可事项。尽量通过确立一系列供进出境企业自己判断是非、分配责任的规则来解决问题。如：由重庆海关发起，港务集团、外经贸委、国检局共同参加的重庆“关、港、贸、检”联席会，也是旨在针对进出口贸易通关中存在的问题，通过定期信息交流、沟通协商，各方共同解决的一种政企协作机制取代现行海关管理中，某些具体问题下发行政批文的管理方式。
二是创立海关规范化、高效率的管理模式。如：通过建立与地方政府主管部门和口岸联检机关管理信息共享制度，认真落实统一对外联合办公制度，努力降低行政成本，提高通关效率。利用海关现代信息技术推进“大通关”制度的建立，为经营人自主选择进出口货物申报地，提供更为便捷的通关环境。
（四）对海关工作人员的行为方式提出新的要求。
目前、海关队伍中法律素养普遍不高，既通晓法律又懂海关业务的复合型人才不多；依法行政的意识不强，凭经验和个人感情、好恶行事；办事拖拉、效率低下；执法过程中较大程度上存在片面追求行政管理或片面追求服务的现象。行政许可法的立意新、要求高、专业性强，实施全过程需要良好的法律素养和政治业务素质为此，海关要结合建立现代海关制度第二步发展战略目标和创建学习型海关的要求，全面提升海关工作人员的思维方式和行为方式。近期，海关总署已经发出《关于贯彻实施＜中华人民共和国行政许可法＞若干问题的通知》，如何学好、用好《行政许可法》，是摆在各级海关干部面前的一个新课题。
以贯彻《行政许可法》为契机。以“政治坚强、业务过硬、值得信赖”为队伍建设的目标。加强对《行政许可法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》等法律、行政法规的学习，有针对性地开展多层次的培训、多种形式的研讨，使海关关员全面掌握《行政许可法》的立法原意和立法精神，主动研究今后海关在执法过程中可能遇到或亟待解决的新问题以及应对措施。切实改变传统的思维方式和行为方式，树立崇尚法律、注重程序的执法理念；树立依法行政、高效服务的意识，不断规范海关行政执法活动，全面推进海关依法行政进程。
本文参考书目：
1、罗义燕著：《行政许可制度研究》中国人民公安大学出版社
2、海关总署教材编市委员会：《中华人民共和国海关法释义》
3、海关总署监管司：《海关监管实用手册》
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