关于ICS公司协助海关估价所涉及法律问题研究
2003年9月，中国海关与美国检测及监控服务公司（Inspection and Control Services, Ltd，简称ICS）在过往试验合作的基础上，正式签署了《中国海关与ICS公司合作协议》（以下简称《合作协议》）。《合作协议》宗旨为“帮助中国海关提高征税能力，增加税收，提供相关技术支持，促进贸易便利化并提供机会帮助中国海关官员提高实施WTO和WCO规定的能力”。ICS公司系一家专业从事价格咨询工作的美国公司，于1996年于英国注册，总部设于美国华盛顿，其服务对象（客户）目前仅限于海关机构。ICS公司拥有一个完善的全球化价格调查网络，并在全球50多个国家及地区设有办事处，日前该司已在北京正式成立了办事处。根据《合作协议》，ICS主要为中国海关提供有偿价格服务，包括使中国海关能够获得准确的价格资料和完整的与《WTO估价协议》相关的价格调查服务，并根据中国海关的要求对特定产品在一定时期的市场行情进行价格调查，同时还提供应用技术，进行规定的培训，并允许中国海关使用ICS数据库等。
海关与ICS的合作协议是在中国入世和对外经济贸易深入发展的大背景下签订的。市场经济的不断发展必然要求作为上层建筑的行政管理也要进行深刻变革，尤其是随着经济全球化步伐的加剧，我国行政管理也必须符合世界通行的管理模式。正如联合国驻华机构发布的《中国实施千年发展目标进展情况》中所述的，中国应当加强NGO（非政府组织）和NPO（非营利组织）的建设，从目前的趋势看，我国的行政管理已经开始了这种变革，正在由以命令强制为特征单一化管理模式向富有弹性的多元化管理模式转变，在某些领域行政管理职能正逐步通过社会中介组织的参与予以完成，呈现出较强的社会化特点，这一点在我国新制定的《行政许可法》中也得到了充分体现（如《行政许可法》规定的“三优先”原则）。而针对我国海关目前估价行政资源相对欠缺的问题，通过与专业公司ICS合作扩大海关资源的渠道，提升海关税收征管水平的做法，恰恰充分体现了上述行政管理趋势的发展方向，是海关在探索新的行政管理模式、实现管理效能最大化方面所做出的有益尝试。
合作协议启动以来，ICS价格查询系统在一定程度上弥补了我国海关价格资料库的不足，拓展了一个新的商品价格资料来源，有力支持了海关价格核查及估价工作。如广州海关，试用期间通过该系统成功提交的10份价格咨询单全部收到了ICS公司系统回复，且大部分（70%）回复在10日内即完成。依据该系统提供的相关价格资料情况，有关海关的价格核查工作得到了一定的“指引”，尤其对于某些个案的处理起到了较大的推动作用，拓宽了海关估价的空间。
但是，随着《合作协议》的实际落实，各关或“裹足不前”，或“参差不齐”，有的仅把ICS提供的价格资料作为风险参数，有的把其作为估价依据，影响了《合作协议》的执行效果，亦形成了复议部门审理相关案件的难点。如，自2003年11月签定协议至2004年1月，各关共向ICS公司提交价格咨询单78份，而应用该公司反馈的资料对进口货物成功估价的仅有1票。又如，最近深圳海关在审理相关案件中就直截了当提出了对直接用ICS价格信息估价的行为无法进行合法性审查的问题。这些情况产生的根本原因在于我们对以下方面的问题在认识上未有统一，在实践中未有明确的措施要求：
一是海关与ICS合作的法律定位问题。即该合作协议的性质是属于普通商事协议、委托授权协议、公共合同还是其它协议，不同定位决定《合作协议》所应发挥的法律效能的大小。二是ICS价格资料的证据力问题。主要是ICS价格作为海关作出具体行政行为的证据资料，在我国目前法律框架下，其作为主要源于境外的电子证据，在证据形式上是否符合法律规范的要求。三是ICS价格资料的证明力问题。主要是当ICS价格作为海关作出估价决定等具体行政行为的主要考虑因素，其内容如何才能具备证据效力。
为便于《合作协议》发挥更大作用，体现其本来的宗旨，同时，为避免可能产生的执法风险，上述问题亟待解决。
一、关于海关与ICS合作的法律定位问题
确定海关与ICS合作的法律定位是解决所有问题的基础。只有法律定位确定了才可能进一步明确协议框架下双方合作所能达到的效果，才能寻找到准确的法律适用。所谓的法律定位，在这里主要是指这份协议究竟体现了什么性质的法律关系，对此，已经有一些部门从不同的角度进行了界定，归纳起来主要有以下几种意见：一是这份协议是一份普通的商事协议。因为从协议签订双方的地位、权利义务的承担和纠纷的解决方式等方面，都体现了商事协议的基本特征；二是这份协议是一份授权委托协议。因为通过与ICS的合作，海关实际拓展了调查权力，赋予了ICS所提供的数据的行政证据能力；第三种观点认为这份协议是一份公共合同。所谓的公共合同，是指行政主体出于公共目的的供应考虑，为受到服务等动用财政资金而签订的合同。由于海关与ICS签订合同的根本目的在于提高海关的税收征管水平，体现了公共目的性，而且ICS提供的是一种关于价格资料的服务，所以从这个层面来看这份协议似应视为公共合同。
要正确界定海关与ICS协议的法律定位，不仅应当从协议本身的表征来看，同时还应当对协议签订的初衷以及协议双方所希望达到的效果等方面进行充分的考虑。衡量上述观点，笔者认为：从协议内容、协议双方的地位以及协议纠纷的解决方式等方面来看，这份协议确实像是一份普通的商事协议，但是这种定位忽略了一个重要因素，就是协议目的的公共性，这种目的的公共性使这份协议与普通的基于私益目的签订的商事合同产生了本质上的区别。公共目的性是海关将协议框架下所获得的价格资料运用在实际执法时的正当性的根本保障，如果不能看到这一点，就会忽视协议的根本特性，就不可能达到协议签订时的设想，在实际中将会给海关执法带来相当大的被动，正因为如此，海关与ICS间的合作协议的定位不应当是普通的商事协议。那么其是否是一种授权委托协议呢？根据学理上的通说，行政机关的委托授权应当有法律的明确规定，而且被授权的机构应当符合行政执法的基本要件。从目前这份协议来看，一方面似乎缺乏海关明确授权的意思表示，更重要的是海关是否能够将价格资料的调查权进行委托似乎也缺乏法律的明确规定。所以，将协议定位为授权委托协议的看法既缺乏现实基础也缺乏法律支持。在此，笔者更倾向于将协议视为一种公共合同。最重要的理由就是前面所谈到的目的公共性，当然作为双方协商一致的产物，其也必然会体现出一般商事合同的特征，但是这并不影响法律定位的界定。在这里需要强调的是，合同的公共目的性是由该合同的公信力予以保障的，一份没有公信力的合同我们很难说其是一份真正的公共合同。那么海关与ICS协议的公信力究竟有何保障呢？
笔者认为，ICS公司作为一家专业从事价格咨询工作的公司，其拥有完善的全球化价格调查网络，拥有从事价格调查的丰富经验，而且其服务对象（客户）目前仅限于海关机构。据了解，在1998-2003年的五年时间里，其已向美国、英国、俄罗斯、哥伦比亚、墨西哥、阿联酋等18个国家50个海关机构签订价格咨询服务合同，以帮助该国（地区）增加税收，并已取得了显著成效（如在阿根廷，采取该系统后，平均年增税收18%，坦桑尼亚为20%），所以在为海关提供服务方面ICS具有着相当强的专业性、权威性。综合考虑以上因素，ICS提供的数据是权威可靠的，具有相当的公信力，是支持海关将协议项下获得的数据用于行政管理的重要保障。
法律地位的确定为协议本身所能达到的效果明确了范围。由于协议的公共目的性，使海关将从ICS获得的数据作为税收管理重要根据的做法具有了相当的正当性。那么在这种法律定位的基础上，协议究竟可以达到怎样的具体效果，这是目前实践中受到相当关注的问题。目前争议不大的是，海关通过ICS的协助所获得的数据可以成为海关实施税收征管分析、建立风险参数以及估价时质疑的依据。但是，对于ICS所提供的价格资料能否成为海关估价依据的问题，大家莫衷一是，实践中有不同的做法。分歧主要集中在ICS提供的数据资料作为估价依据的证据力和证明力两个方面，解决这两个问题是解决分歧的关键所在。
二、关于我国当前法律框架下ICS价格资料作为海关估价依据的证据力问题
证据力和证明力是证据规则中的两个基本组成部分。其中证据力解决的是证据资格的问题，即什么形式的材料可以成为证据。在目前情况下，ICS提供的价格资料作为一种主要来源于境外的电子材料，其要具备证据力，成为海关估价的依据并在复议、诉讼中成为支持海关估价合法的证据，其可能面临两个主要问题：
一是根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释[2002]21号，以下简称《规定》）第十六条的规定，“当事人向人民法院提供的在中华人民共和国领域外形成的证据，应当说明来源，经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与证据所在国订立的有关条约中规定的证明手续”。根据上述规定，海关要将ICS提供的境外数据作为估价依据似要进行相关的证明程序。对此，笔者认为，上述规定仅可视为一般的程序性要求。海关作为进出境的监督管理机关，在日常的行政管理工作中面临着大量在境外形成的资料，诸如合同、发票、装箱单等等。从法理上说，作为需要高效运作的行政执法部门，如果海关在运用这些资料进行执法时，要经过上述这么复杂的证明程序、或者要求相对人进行这些证明程序，必将耗费大量的时间和物力、人力，必然会严重影响我们的执法效率，大大拖延通关效率，背离行政执法效率原则，损害相对人的经济利益。虽然法院的有关规定在一般情况下具有相当的合理性，但是“迟来的正义是非正义”，在世界物流高速运转的今天，要求边境执法部门牺牲大量的时间，去进行复杂的运作，是不符合国际贸易发展实际，不符合相对人的根本利益的。从实践的角度来看，最高人民法院副院长江必新也认为《规定》在某些方面没有考虑到问题的特殊性，存在一定的局限，而且目前在估价争议诉讼中法院往往也不会要求海关在提供上述境外形成的证据时一并提供相关的证明材料，而是直接对其证据能力予以认可。法院的做法，考虑到了海关的执法实际，是对《规定》的灵活运用，体现了务实的态度。基于上述考虑，笔者认为对于境外证据的相关要求，切不可作“大一统”的理解执行，作为ICS价格答复等类似资料而言，在其公共目的性的前提之下，从提高海关执法水平和效率的角度看，其体现了境外形成证据的特殊要求，应当获得特别的对待。
二是根据《规定》的要求，当事人提供的证据应当是原件，只有在提供原件确有困难的时候，才可以提供与原件核对无误的复印件、照片、节录本，上述规定实质确立了最佳证据规则。显然，作为电子件形式的ICS价格资料由于经过了ICS的处理，不是交易的原始资料，作为一份电子证据，参照上述规定，似乎在证据力上存在了一定的欠缺。对此，笔者认为，随着计算机技术的普及，执法和行政管理的电子化将成为我国海关现代化发展的必然趋势，但是目前国内对电子证据的认识还处于初级阶段，许多理论和现实问题还有待于进一步的探讨，人民法院的上述司法解释也为这种初级阶段提供了灵活的空间。当然，从严格执法的角度出发，海关应当在确定ICS能够提供原始单证的前提下才能够运用其提供的电子证据进行估价。由于ICS在合作协议中已经承诺可以提供更加详尽的资料，那么海关完全可以依此要求ICS在提供电子证据的同时提供这些资料，以弥补电子证据的不足，避免海关在复议诉讼时的被动。
三、ICS价格资料作为海关估价依据的证明力问题
证明力是指证据在内容上能够在多大程度上去证明一个事实。目前ICS的价格资料作为海关估价依据而言，其能在多大程度上支持海关估价的合法和合理性，关键取决于该价格资料能否满足《WTO估价协议》以及海关审价办法关于估价依据客观、可量化的要求。就目前ICS提供的价格资料的内容来看，似乎尚不能满足这种要求，主要体现在ICS公司反馈的调查结果过于简单。目前，ICS公司反馈的调查结果仅包括：商品名称、型号、数量、价格及其使用建议等，但对于价格来源、构成情况、调整依据等帮助海关判断该价格如何应用的因素并未作必要说明。如：黄埔海关去年向该公司查询一票型号为CMG-350-2S的“非数控深孔加工机床”价格，ICS调查后提供给海关的价格是该公司的询盘价并下调了20%，但对下调的依据未作说明。有的直接答复“不建议上调价格”，也无相应具体原因说明与资料。这种无事实材料相印证的“价格资料”，一方面难以有效证明价格资料的客观真实性，另一方面也使海关在依据这些资料对价格进行调整时缺乏可量化的数据支持。
关于该问题，由于海关与ICS的协议中明确规定，“如中国海关提出要求，ICS还应为中国海关提供该估价的依据，如成交价格、相同货物价格、类似货物价格或计算价格”，ICS应当为其提供的数据资料的准确性、真实有效性负责，应当在必要情况下提供详尽资料予以佐证，而且一旦海关涉诉，ICS应根据其协议承诺出庭作证。因此，我们无需“杞人忧天”，自认为ICS不可能提供符合《WTO估价协议》要求的价格资料，实践中完全可以要求ICS严格按照《WTO估价协议》各种估价办法的要求，提供完整的客观的价格资料。例如，在运用相同或类似货物成交价格方法方面，ICS应当提供不同商业水平、不同进口数量、不同运输方式、运输距离等影响价格构成的相关资料等；在运用计算价格方法方面，ICS应当提供涉案货物所使用的原材料价值和有关利润和费用，甚至提供与生产国公认的会计原则相一致的原则和方法，以便于海关更为准确的确定相关价格因素。如果一旦案件涉诉，海关便可以要求ICS公司以专家证人的身份出庭作证，支持海关的估价决定。
考虑到协议中关于“履行的第一年为试运行期，双方均可提出修改或终止协议。第一年的第11个月，双方将对协议成果进行评估，决定是否续约”的规定，针对上面提出的问题，海关有必要尽快启动对《合作协议》的修改，设定双方更为明晰的权利义务内容，确保海关与ICS的合作能够获得更大成效。此外，笔者建议制作统一的格式文本，明确海关的相关数据要求；建议列具提供价格资料评估条款，每半年或一年对提供价格咨询质量进行评估；建议将ICS公司提供的价格资料通过一定形式的转换引入海关的价格数据库，成为海关可以普遍依据的证据材料等。
（责任编辑：邓华）
Related posts: