关于建立海关区域性通关一体化若干问题的思考
党的十六大和十六届三中全会都提出了大力推进城市化进程，发展区域经济，推进都市经济圈形成的要求。在经济一体化的背景下，市场竞争不仅是产品之间、企业之间的竞争，更是政府（包括海关等口岸管理部门）行政效率的竞争。随着资金、货物、人员跨国界、跨区域流动和信息化进程的加快，贸易便利化的呼声日益高涨，这对海关的通关效率提出了新的、更高的要求。跨国企业把海关的通关效率、服务水平作为投资选择的重要依据，就很能说明问题。在这种背景下，中国海关面临着前所未有的机遇和挑战。
一、实现海关区域性通关一体化应正确处理好三对矛盾
为适应我国经济发展的需要，总署党组用“三个代表”的重要思想指导海关工作，适时提出了建立现代海关制度的第二步发展目标，体现了实事求是、解放思想、与时俱进的指导思想。围绕这一目标，我们应积极研究并适时改革海关的管理制度、创新海关的管理模式，主动适应我国区域经济和都市经济圈发展的需要，发挥海关在完善社会主义市场经济体制进程中的积极作用，在现代海关制度的框架内建立适应市场经济要求，既与国际接轨又符合我国国情的区域海关协作机制。这是区域经济一体化对海关工作的客观要求，也是对《海关法》关于海关不按行政区划设置，实行垂直统一管理原则的重要实践。
近些年来，中国海关已进行了诸多方面的改革，在管理思想、管理目标和管理手段等方面取得了显著成绩。但与社会经济变革和迅猛发展的现实相比较，笔者认为，我国海关在勾画总体管理制度框架、创新业务管理思想和整合管理资源等方面与现代海关制度的要求还有差距，严密监管和高效运作的矛盾依然时常困扰着我们，海关管理的合力还没有得到充分发挥。集中表现在三个方面：
（一）日益增长的国际贸易量和繁重的监管任务与海关有限管理资源的矛盾进一步加剧。
2002年我国进出口贸易达6207.7亿美元，增长21.8%，居世界贸易的第6位。2003年进出口贸易继续保持上升势头，达8512.07亿美元，同比增长37.1％,居世界贸易的第4位。随着外贸经营权的放开，将会有更多的企业参与到进出口活动中来。为了保证税收、打私、监管、统计、贸易管制、知识产权保护等任务的完成，海关近年来虽然在机构、人力，科技等方面加大了投入，但随着我国公共财政体制改革的深入，行政成本问题已成为制约海关管理效能的瓶颈。不断增长的贸易量以及不断增加的管理职能和任务与海关的管理资源相对减少的矛盾进一步加剧。因此，管理资源的合理配置和科学使用已经引起了中国海关领导人的高度关注。笔者认为，追求和实现在有限管理资源下的管理效益最大化应从人力资源配置、机构合理设置、资金和技术的有效投入以及海关管理的整体效益等方面着手，采取切实措施，以适应我国社会主义市场经济体制建设的需要。
（二）经济社会发展对区域性通关一体化的要求和传统海关机构设置的矛盾开始显现。
经过多年的改革开放，沿海地区的发展在硬环境方面的差异越来越小，城市发展和开放的活力将主要取决于软环境。许多地区的政府已经开始把本地区进一步改革和发展经济的思路从提升本地区的核心竞争力向全面提高区域经济竞争力转变。例如浙江省委、省政府就明确提出：“主动接轨大上海，积极融入长三角”的发展思路, 并致力于推进环杭州湾产业带的发展。这种外向型、区域化的经济发展模式，客观上要求海关提供一体化的区域管理，即在区域范围内的货物通关过程中，运用信息化等高科技手段，对单证流、货物流和信息流进行充分整合，打破人为分割，实现资源共享。以最有效的监管手段、最短的时间、最低的成本，为企业提供最好的服务。但是，目前海关的机构设置实际上仍处在以关区管理职权划分为基础的模式下，存在关区分割，管理层级过多，执法尺度不一，关区协调困难等问题。一方面，口岸海关的通关压力大，不能完全实现现代物流要求的快速分流；另一方面，内陆海关的管理资源还没有得到充分运用，海关管理资源的合理配置尚未实现。
（三）海关管理的信息化、科技化、网络化水平和建设现代海关制度的要求仍有差距。
信息化程度已成为本世纪衡量一个国家（或地区）经济发展水平和竞争实力的重要标志。1978年以来，海关的信息化建设经历了单项应用、系统应用、海关系统内跨部门、跨地区联网应用和跨部委综合应用几个阶段。从2001年开始，以海关执法评估系统的开发应用为标志，海关信息化进入了业务监控分析及辅助决策应用阶段。虽然以电子口岸、电子总署、H2000为核心的金关工程初具规模，但仍未达到现代海关制度的要求。一是电子数据仍未完全实现联动共享，全国统一的数据标准尚未确立；二是风险管理平台尚未全面发挥作用：三是海关内部行政管理的信息化、网络化水平落后于业务操作信息化的水平，特别是对内部的工作质量还未做到即时、有效控制：四是电子口岸的功能仍不完善，许多口岸部门仍在独立的局域网中运作。这些问题的存在，一方面使得监管效率受到影响，另一方面也使得整合海关的监管资源缺乏手段和措施上的保障。
二、建立区域性通关一体化需要实现三个转变
（一）实现业务工作从“以税收为轴心”向以“高效率和低风险”为轴心的转变。
多年来，中国海关在业务管理制度和通关制度方面进行了大量的改革和实践，但只有海关的业务统计指标和方法几十年基本没有变。在现有的业务统计指标和方法的影响下，大家已适应了用业务量和征收关税额来区分海关大小，用完成关税任务的多少来评价一个海关组织工作的优劣，甚至确定海关关员的奖金。这种以海关税收为轴心确立工作目标的方法虽然有其历史的积极意义，但与现代海关制度是不相适应的。长期用这种目标来考核海关工作，会带来许多负面影响。如为保关税任务而到企业游说，抢拉税源，造成“税往底处流”；一但税收任务吃紧，海关已经对外公开承诺的快速转关、便捷通关措施就成了一纸空文。这种陈旧的业务统计方法，已经成了套在直属海关关长头上的“紧箍咒”，制约了地区海关之间的合作。
为适应经济社会发展和建立现代海关制度的需要，笔者认为首先应研究并调整海关的业务统计指标和方法，用以指导各直属海关关长确定新的工作重点和目标。笔者认为，各关新的工作重点应该是保证行政质量标准的全面实现，并始终以严格执法和高效运作的统一作为其追求的最高行政目标；其二应适时改变以“税收为轴心”的工作方法，代之以追求“高效率和低风险”。在我国社会主义初级阶段，海关关税的财政作用在相当长的时期内还会十分突出，国家还会向海关下达税收任务。完成税收任务的基础是经济社会，特别是对外贸易的发展状况。因此，保证对外贸易始终能够高效率和低风险的运作，才是保证国家税收的根本之策。海关的行政工作应以此为轴心，抓住全面质量管理这一重点，用高质量的内、外部管理来保障“轴心”运转，完成国家的各项任务，实现其行政目标。其三是对海关单位工作的考核指标应围绕质量要素确定，全面考核海关单位的行政质量。
（二）实现海关机构设置从关区分割，功能过全、管理层次过多向集约、精简、效能和合理分工的转变。
目前海关的组织结构体系，能够基本适应当前海关履行职责，
完成任务的需要。但从发展的角度考虑，部分直属海关和隶属海关
的设置及职权分工方面还存在不尽如人意的地方，不利于形成区域性通关一体化模式。
一是同一省级区域内，直属海关设置过多。如同一省份内设置两个或者两个以上的直属海关。这种设置虽然符合《海关法》关于海关机构的设置不受行政区域限制的规定，但多年实践证明，在我国特有的国情影响下，这种设置方法弊大于利。首先是各直属海关的内部行政管理机构增加，导致海关机构和人员的膨胀，增加了行政成本；其次人为地增加了直属海关之间的协调难度，造成效率低下；再次是不利于国际物流的顺畅运作，增加了企业负担；最后是地方区域经济一体化的发展，必然要求通关的一体化。总之，省内设置多个直属海关，虽然表面上符合《海关法》的规定，但在实践上却因多种因素造成关区分割，不利于统一协调，不利于建立新型的通关秩序。
二是各直属海关和隶属海关的职权过于统一，缺乏鲜明、合理的分工。目前沿海、沿边和内陆直属海关在功能上没有分类，其工作任务基本上是一样的，在这种情况下，各直属海关就可能会为争取自己的工作权限而造成摩擦，阻碍通关顺畅。各隶属海关的内部行政管理职权也与直属海关配套，人事、财务、纪检、监察和行政后勤一应俱全，内部行政管理集约化水平低。这些都是建立区域性通关一体化模式的制约因素。
三是直属海关的职能处室过于强调与总署对口，总署的各职能司也希望直属海关有与之对口的办事机构。这样一来，直属海关的内设职能处室过多，加上隶属海关的相关科室，使海关的管理形不成扁平化，增加了管理层次，降低了管理绩效。。
（三）实现口岸归属权从属地所有向区域所有观念的转变。
随着改革开放的深入，我国的口岸建设发展很快。老的海、陆、空口岸迅速扩张，新的口岸不断出现，这一状况既可喜，亦可忧。本文且不讨论口岸建设中的利与弊，仅从人们对口岸所有的不同观念上谈点意见。口岸归属地所有似乎是天经地义，特别在国家不断下放了口岸管辖权以后，从部委管理放到省级管理，又从省级管理放到市级管理，所有权好像越来越明晰。其实不然。口岸归属地所有是计划经济的产物，在市场经济不发达的时代，谁也不会来关注这个问题，但在我国经过多年改革开放，社会主义市场经济不断完善和区域化经济不断发展的时期，这个问题就显得越来越重要了。这里所讨论的口岸所属，并非指行政归属问题，而是指观念上的差异。这一差异的存在亦非单指海关，而是指所有口岸管理部门和为口岸提供服务的单位。笔者经常听到一些企业的反映：口岸所在区域企业的通关速度快于外区域企业；外区域企业一些办不了的事，口岸所在区域企业则可顺利办成；外区域企业的通关成本排除因远途运输的因素以后，很多时候仍高于口岸所在区域企业等等。究其原因主要是人们对口岸所有权在认识上存在误区。在市场经济条件下，我们在观念上不应再将口岸视为属地所有，而应使之为所有通过其进出货物的企业提供公平服务。我国已加入了世贸组织，WTO的一个基本原则就是公平竞争。外区域企业和口岸所在区域企业，在通关的时间、方法和成本上应站在同一起跑线上。对这个问题的模糊认识，或者说起来清楚，做起来糊涂都会给国际物流带来损害，影响区域性通关一体化。
三、实现海关区域性通关一体化的建议
针对上述情况，为适应建立现代海关制度和区域性一体化通关的需要，笔者有如下建议：
（一）根据形势的发展，重新认识海关的设关原则。在同一个省级行政区划内逐步调整、合并直属海关。按照区域经济的需要逐步调整关区范围，淡化独立的关区概念，使之适应区域经济一体化的要求；根据国际物流的需要划定各关的事权和职责，形成共享数据、共同管理、共同负责的统一管理区域。
（二）企业不论在口岸海关还是非口岸海关交纳的税款，统一通过网络信息统计到口岸海关。重新修订海关业务统计指标和方法，根据新的事权分工和各关工作的重点，对直属海关及其所辖的隶属海关进行分类，并重新确定对不同类型海关的考核标准和方法。
（三）建立区域性的审单中心和估价中心，使之独立于各口岸海关。将口岸海关和非口岸海关统一确定为现场海关，以便统一各直属海关的执法标准。加强区域性海关信息化建设，特别是强化内部监控和信息共享。建立虚拟关区协商制度，定期或不定期会商区域通关中的问题，保持协调通道畅通。
（四）下放直属海关的审批和管理权限，增强监督、风险分析和处理疑难问题的功能。各隶属海关的部分内部行政管理权收归直属海关，保证隶属海关集中精力履行现场海关职能。
综上所述，区域性通关一体化是社会主义市场经济发展的需要，是中国海关建立现代海关制度的组成部分。实现区域性通关一体化不但是必须的，也是可行的。笔者对此问题的研究尚不充分，提出的观点也很肤浅，只为抛砖引玉，与同仁们共同研究。
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