海关人身扣留权浅议
【内容提要】 海关人身扣留权是《海关法》赋予海关的一项对走私犯罪嫌疑人限制人身自由的权利，但长期以来一直缺乏相应的实施规范，不利于保证海关依法履行职责和行使权利，也不利于切实保护公民合法人身权益。本文试从分析海关人身扣留权的历史沿革出发，进一步探讨人身扣留的法律性质和地位，对实践中易混淆的概念予以澄清，并就实践中出现的疑难热点问题提出自己的管窥之见，以求抛砖引玉。
【主 题 词】 缉私 人身 扣留 强制措施引言：问题的提出
海关人身扣留权是指海关依法对违反《海关法》以及其他有关法律、行政法规，涉嫌走私犯罪的嫌疑人采取限制其人身自由的行政强制措施的权力。其目的是及时、直接向走私犯罪嫌疑人取证，防止其潜逃、串供，隐匿、转移或毁灭罪证，以及继续走私犯罪，保证案件调查工作顺利进行。
海关人身扣留权源自1951年《暂行海关法》，但由于长期以来一直缺乏相应的操作规范，实践中出现的海关实施人身扣留的地域范围、适用对象等诸多问题亟待明确和解决。
本文试从分析海关人身扣留权的历史沿革出发，进一步探讨人身扣留权的法律性质和地位，对实践中易混淆的概念予以澄清，并就有关疑难热点问题提出自己的管窥之见，以求抛砖引玉。
一、海关人身扣留权的历史沿革
海关人身扣留权源自1951年的《中华人民共和国暂行海关法》。该法第三条对海关的这项权力作了如下规定：“遇有违犯本法的关系人或嫌疑人得查问之；必要时得搜查其身体，情节重大者并得扣留移送人民法院讯办之。”
1987年《海关法》对人身扣留权再作规定，同时对海关行使扣留权的地域范围、扣留时间及审批权限作了限制，并将海关实施扣留后的移送机关扩大至包括人民法院、检察院、公安机关在内的司法机关，规定如下：在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，检查走私嫌疑人的身体；对走私罪嫌疑人，经关长批准，可以扣留移送司法机关，扣留时间不超过24小时，在特殊情况下可以延长至48小时。”
2001年新《海关法》在原《海关法》的基础上，进一步修订明确了审批权限。同时，因为全国海关已经成立了走私犯罪侦查机构，海关法也进一步明确涉嫌犯罪的走私案件由走私犯罪侦查机构和地方公安机关依据案件管辖分工办理，故取消了移送司法机关的规定。新《海关法》第六条第四项规定：在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，检查走私嫌疑人的身体；对有走私嫌疑的运输工具、货物、物品和走私犯罪嫌疑人，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，可以扣留；对走私犯罪嫌疑人，扣留时间不超过二十四小时，在特殊情况下可以延长至四十八小时。2004年11月1日起施行的《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第三十七条对人身扣留措施作了细化规定。
二、海关人身扣留权的法律性质及定位
海关人身扣留权从其法律本质而言应归属于行政强制措施范畴。行政法上，行政强制措施是指特定的行政主体为预防、控制违法行为或危险状态（不利后果）以及调查取证和执行的便利而依法对相对人的人身和财产限制其保持一定状态的程序上的处置行为。海关人身扣留权属于限制人身自由的行政强制措施，除具有行政强制措施的一般特点，也具有其独特的特性。以下试对海关人身扣留权的法律性质进行解读：
一是行为主体的特定性及权力的法定性。即有权采取人身扣留权的必须是《海关法》及《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》规定的海关以及海关工作人员。需特别指出的是，海关工作人员并非指全体海关工作人员，而是指持有海关有效执法证件的人员。
二是目的的多重性。采取扣留措施既可能是为了预防走私违法行为或防止已发生危害后果的蔓延、扩大，也可能是为了调查（侦查）取证的便利。
三是程序性和非制裁性。海关扣留权的实施只是将相对人的人身限制在一定状态，是一种处而非置的程序。与此相比，行政处罚或刑事处罚则具有实体性、最终结论性和制裁性、惩罚性的特点。
四是临时性与可解除性。与上一特性相联系，扣留并非对相对人作出的实体的、最终的结论，而仅仅是一个过程和阶段，且这一过程和阶段有明确的时间上的限制，以24小时为限，延长至48小时必须符合法定的条件。
五是对证据要求的初步性。法律上对采取人身扣留时要求占有、掌握的证据仅仅是掌握了相对走私嫌疑的初步证据、间接证据，不同于行政处罚或刑事处罚的实施则必须建立在证据确实充分、认定事实清楚的基础上。
六是针对权利的限制性。人身扣留所指向的走私犯罪嫌疑人的人身权只是受到某种程度上的限制，而非实质的、实体上的剥夺。
七是强制性。人身扣留作为一项行政强制措施以海关所具有的行政强制力作后盾，其设定的义务状态必须要得到满足与实现。走私犯罪嫌疑人拒绝履行时，海关有权采取必要的执行措施予以实现。i
综上所述，海关人身扣留属于一种行政强制措施，扣留后可能发现走私犯罪行为而引起刑事拘留或逮捕的刑事诉讼程序，也可能进入行政处罚程序，或结束所有程序。
三、易混淆概念之辨析
经过两次调查职能的调整，海关缉私部门同时拥有行政执法和刑事执法双重权力。在针对执法相对人人身自由权益方面，就拥有人身扣留、行政拘留、留置盘问等行政强制措施和行政处罚权。以下就以上这些相近的概念进行剖析，防止滥用。
（一）人身扣留与行政拘留
《海关行政处罚实施条例》赋予了海关缉私警察对“抗拒、阻碍海关侦查走私犯罪公安机构依法执行职务的，由设在直属海关、隶属海关的海关侦查走私犯罪公安机构依照治安管理处罚的有关规定给予处罚”的权力。行政拘留是其中一项治安行政处罚种类，是指在一定期限内对已查明确有抗拒、阻碍缉私警察执法的违法事实的行为人人身自由权利进行剥夺的行政处罚。
人身扣留与行政拘留有本质的区别。前者是一种限制人身自由的行政强制措施，后者为一种剥夺被处罚人人身自由的行政处罚。虽然无论是行政拘留对被处罚人权利的剥夺，还是人身扣留对被扣留人权利的限制，对行为人来说其结果是没有区别的，即均丧失了以时间为载体的空间移动权且这一后果难以弥补，但行政拘留是对被处罚人权利的剥夺，人身扣留则是对被扣留人权利的限制。而且，行政拘留作为一种行政处罚具有实体性，最终结论性和制裁性、惩罚性的特点。假设，缉私部门在现场欲扣留走私犯罪嫌疑人，而走私犯罪嫌疑人殴打、威胁正在依法执行职务的缉私警察。在现场，我们只能对其采取扣留措施，而不能对其实施行政拘留。只有在经过了行政调查查明违法事实、告知当事人权利等一系列行政处罚程序后，才能向走私犯罪嫌疑人作出行政拘留决定并予以执行。
因此，缉私机构在查办走私犯罪案件时，要注意区分两者的性质区别，切不可混淆使用，尤其在48小时之内对走私犯罪嫌疑人实现口供的突破时，切不可借“抗拒”或“阻碍”之名采取行政拘留。
（二）人身扣留与留置盘问
留置盘问，是《人民警察法》第9条赋予人民警察的对嫌疑人将其带至一定场所进行盘问的权力。根据新颁布实施的《公安机关适用继续盘问规定》（以下简称《继续盘问规定》），留置盘问一般不超过12小时，最多经两次延长至48小时，并应当留有盘问记录。海关人身扣留与留置盘问相似与不同之处较多，比较如下：
1.相同点：
海关人身扣留与留置盘问均属于行政强制措施。两种措施实施后均可能因发现犯罪行为而引起刑事拘留或逮捕的刑事诉讼程序，也可能进入行政处罚程序，或所有司法行政程序就此结束。两者均有严格的时间限制。
2.不同点：
一是行为主体不同。实施人身扣留的行为主体是海关及其工作人员。实施留置盘问的行为主体是走私犯罪侦查机构及其缉私警察。目前，缉私部门对外既可以海关名义行使行政执法权，又可以走私犯罪侦查机构名义行使刑事执法权。笔者认为，人身扣留权归属于行政执法范畴，以海关的名义作出。而留置盘问由缉私部门以走私犯罪侦查机构名义作出。缉私部门应在人员安排、程序转换上设置必要的界限，防止混用。
二是审批与执行程序不同。根据《继续盘问规定》及《公安部关于缉私警察如何适用继续盘问有关问题的批复》（公复字[2004]5号）规定，缉私警察对符合《继续盘问规定》第八条所列条件的违法犯罪嫌疑人员，可以带至就近的公安派出所，制作《当场盘问、检查笔录》后，报公安派出所负责人审批。海关人身扣留则由直属海关关长或其授权的隶属海关关长批准。
三是适用对象不同。《继续盘问规定》第八条规定了四种情形：(1)被害人、证人控告或者指认其有犯罪行为的；(2)有正在实施违反治安管理或者犯罪行为嫌疑的；(3)有违反治安管理或者犯罪嫌疑且身份不明的；(4)携带的物品可能是违反治安管理或者犯罪的赃物的。人身扣留权则只适用于走私犯罪嫌疑人。
3.两种措施的转换。对在留置盘问期间已经确认有关当事人构成走私犯罪嫌疑的，留置后缉私警察可以依据《海关法》继续对其采取海关扣留措施。对走私犯罪嫌疑人先予采取海关扣留措施的，如其身份已经确定，则在扣留后不宜再继续采取留置盘问措施。ii
四、行使人身扣留权需注意的几个问题
根据《中华人民共和国实施人身扣留规定》（第144号海关总署令）的规定，现就以下一些问题谈谈自己的一些不成熟见解。
（一）海关行使人身扣留权的地域范围
《海关法》第六条第（四）项明确了海关实施人身扣留的范围为海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区。但同时第六条第（六）项又规定：进出境运输工具或者个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，将其带回处理。理论上认为，走私犯罪嫌疑人违抗海关监管逃逸的，包括自海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区向内（陆地）一侧逃逸，也包括自海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区向外（海域）一侧逃逸，上述两种情况下，海关均可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外，将其带回。iii无论从证据保全角度，还是从防止继续潜逃角度，都要对其采取人身扣留的措施。因此人身扣留权的地域范围不局限于海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区，还延伸至上述区域以外。
（二）适用对象范围
1.概述
关于人身扣留适用的对象，目前有两种观点。一种观点认为应将适用对象的范围严格限定在符合《刑法》第一百五十一条、一百五十二条、一百五十三条、一百五十四条、一百五十五条、一百五十六条，第三百三十九条以及第三百四十七条－三百五十条、第三百五十二条规定描述的走私犯罪条件。另一种观点认为自然人其违法事实凡是符合《海关法》及《海关行政处罚实施条例》对走私行为描述的，即可采取人身扣留措施。
2.对两种观点的法律评价
第一种观点比较忠实地反映了法律的本意。《海关法》第六条第(四)项表述为“走私犯罪嫌疑人”，并不包括走私行为。
关于第二种观点。一般认为，走私犯罪与走私行为的主观内容和行为特征一致，其界限在于走私的情节轻重。走私罪较之于走私行为，其情节更重，危害更大。其界限主要体现在偷逃税额或者走私货物、物品的数量上、违禁品的种类上、是逃证还是逃税上。iv就扣留的所处阶段来看，对走私犯罪嫌疑人实施人身扣留往往是调查（侦查）活动的开始阶段，在证据的采集和固定上，往往只是取得了犯罪嫌疑人走私的初步证据，还有待于通过后续的侦查对犯罪嫌疑人采集到走私犯罪证据。鉴于这一阶段的特点，对走私犯罪嫌疑人的走私违法行为是否符合走私犯罪要件无法全部掌握证据，因此应将条件降低到走私行为以上标准，以防止挂一漏万。规定得太严格，反而容易束缚了执法人员的手脚，带来不必要的执法风险。
但这一种观点也有缺陷，即模糊了走私犯罪与走私行为的界限。走私犯罪的外延无疑小于走私行为，但是是走私行为的不一定是走私犯罪。这样规定扩大了法律原意，易对公民合法的人身权益构成威胁。
笔者认为，在适用对象范围的取舍上应遵守两个原则。其一是法定原则。由于人身扣留对被扣留人造成的人身自由限制是难以弥补的，所以海关采取人身扣留措施时，必须有现行、明晰的成文制定法的赋权，即须有法律和行政法规的明确、具体的规定，并在其法律框架之内。因此有关将适用对象范围限定在走私犯罪范围内是符合《海关法》及《海关行政处罚实施条例》规定的。其二是适度原则。适度原则是指行政主体采取行政强制措施时以达到特定的行政目的为限，即采取的行政强制措施的形式与手段应与相对人的违法事实状况相当，以足以防止或制止相应的违法行为蔓延、扩大或以足以开展调查取证为限度。在采取行政强制措施时应尽可能避免对相对人的人身权或财产权造成更多的限制或更大的损害。因此不宜将人身扣留适用对象的范围扩大，否则难免对相对人的合法人身权益造成损害。v
（三）实施人身扣留权的行政程序
海关对批准实施人身扣留或者批准延长扣留的被扣留人，应当及时进行审查，对被扣留人进行查问，制作查问笔录。向被扣留人执行扣留，应向被扣留人制发扣留决定书。对须延长扣留时间的，报直属海关或经授权的隶属海关关长批准后，可以延长，向被扣留人制发延长扣留决定书。排除犯罪嫌疑或者法定扣留期限届满的，应当立即解除扣留，并制发解除扣留决定书。
为了切实保障海关履行职责和行使权限，切实保护公民合法的人身权益，笔者认为海关应履行好以下义务：
一是表明身份义务。海关依法执行扣留时，应当向被扣留人表明身份，并出示相关的执法证件。
二是告知义务。首先海关依法扣留以及延长扣留时有义务告知被扣留人海关扣留依据及时限。海关解除扣留时要向被扣留人宣布解除扣留决定。其次要告知救济途径。海关依法扣留走私犯罪嫌疑人，应当告知如不服海关的扣留或延长扣留决定，具有向海关提起行政复议、向人民法院提起行政诉讼的权利，以及认为海关及其工作人员违法实施扣留侵犯其合法权益造成损害的，可依法申请国家赔偿的权利。
三是通知义务。海关应当根据被扣留人的证件或者本人提供的姓名、地址，在实施扣留措施后立即通知其家属或者其所在单位并做好记录。无法通知或者被扣留人要求不予通知的，经其确认后记录在案。具有不予通知情形的除外。
四是及时审查义务。海关工作人员对走私犯罪嫌疑人执行扣留后，应当立即进行查问，审查被扣留人，以便及时证明犯罪事实，进入刑事诉讼程序，也便于及时排除走私犯罪嫌疑，对当事人人身自由限制在最短的时间，严禁以扣留的方式变相拘禁他人。
五是对特殊人群予以特殊对待的义务。对怀孕或者正在哺乳期的妇女、对已满七十周岁的老年人，海关予以扣留的，应立即通知其家属或监护人，且必须在开始扣留之时起四小时之内查问完毕，且不得送入扣留室。
六是设置扣留室。扣留被扣留人，应当在专门场所执行。直属海关或者隶属海关有条件的，应设置扣留室。没有扣留室的，可以在问话室、办公室等地进行，但应注意与办公事务分开。严禁将被扣留人关押在看守所、行政拘留所等场所。
结语
海关对犯罪嫌疑人实施人身扣留权是法律赋予海关的一项非常重要的权力。在本文写作中，笔者认同这样一个观点：在中国海关走向行政法治化过程中，正确理解法律构架、完善制度设计，规范权力运作是提高海关依法行政水平的可行之路。
参考书目与注释：
i 张树义主编《行政法学》，北京大学出版社，2005年版，第255－257页；
ii 海关总署缉私局关于对天津海关缉私局《关于缉私警察对走私违规案件调查过程中是否可以对涉案人采取留置盘问措施的请示》的批复 缉私（2003）85号；
iii 海关总署海关法修改工作小组编《中华人民共和国海关法释义》第66页；
iv 李晓武主编《走私犯罪侦查业务》，中国海关出版社， 2002年版，第13—14页；
v 张树义主编《行政法学》，北京大学出版社，2005年版，第258—259页；
vi 海关总署缉私局《中华人民共和国海关适用人身扣留规定》（征求意见稿）。
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