论现代海关税收征管制度的征管质量体系建设
[内容提要] 本文论述了建设海关税收征管质量体系的必要性，分析了海关税收征管中存在的质量问题，对如何构建海关税收征管质量体系进行了较深入的研究和阐述。
[关 键 词] 海关；关税；征管制度；质量体系
“尽快建立起应收尽收的长效征管机制，不断提高税收征管质量，切实做到依法征管、综合治税、应收尽收”是总署党组对海关税收工作在现代海关制度第二步发展战略中的明确要求。依法征管、应收尽收，实质就是对征管工作质量提出的要求，近几年我们在税收征管质量建设上也建立了一些制度，采取了一些措施，但与现实征管质量管理体系要求相比还存在诸多不足和差距。建立规范的、有利于征管质量向良性方向发展的机制，最终建立起与现代海关征管制度相适应的税收征管质量体系，是现代海关制度第二步发展战略的重要组成部分。
一、 建设海关税收征管质量体系的必要性
(一) 是顺应社会变革的要求
海关税收征管制度属于上层建筑范畴，根据政治经济学的原理,经济基础决定上层建筑,经济基础的变革决定上层建筑的变革。在建立社会主义市场经济体制的进程中，我们的经济形态、政府职能，都在发生深刻的变化，社会对海关的要求也正在发生新的变化。国家每年递增的税收任务要求海关为社会建设提供更多的财政收入；经济全球化和区域化交叉发展，贸易摩擦此起彼伏的当今世界，关税职能作用被赋予了新的内涵，职能实现要求越来越高，要求海关税收征管“应收尽收”、“优质服务”、“实现法治”。
竞争是市场经济的基本特征,是当今社会鲜明的社会行为特征,竞争一方面要求政府职能必须作出相应的变革以适应企业激烈竞争的需要,政府必须面向社会，为企业服务，海关作为国家政府执法部门，应当以企业为海关的客户，大力倡导“客户导向”的管理思想，面向企业，为企业服务。管理思想的转变，就意味着管理模式的转变，海关必须重视社会需求，通过制度创新、科技创新和管理创新，大力提高海关税收征管能力。要顺应社会和时代要求，实现海关税收征管职能，就必须完善、建设新的税收征管质量体系，满足不同客户的需求。另一方面,海关也是社会细胞的组成部分,海关与其他政府部门之间、海关内部各直属海关、隶属海关之间也存在着竞争，竞争必然需要有明确的价值观、规则来加以引导、评判，建立税收征管质量体系也是海关关税部门竞争、发展的必然要求。
(二) 在海关税收征管实践中有建设质量管理体系的客观需要
近年来，海关工作坚持以税收为业务工作的“轴心”，一方面大力组织税收收入，税收收入年年超额完成，为社会发展和稳定提供坚实的经济基础，另一方面在加强税收征管，着力于建立新的征管模式、改进征管手段，税收征收管理水平有了较大的提高。但总体上看，我们的税收征管还属于“粗放式”的征管，特别是经过“通改”以后，征管模式尚未定型、基础管理弱化，征管理念未能及时更新，征管质量向良性发展的长效机制尚未形成。征管手续不够简便、执法效率不尽人意，执法成本较高，服务满意率不高。存在这些问题的原因是多方面的。首先，在内部管理上，各级税收征管部门（包括职能部门、审单中心、现场海关）分工不够明确，管理层次重叠，同时存在管理空白点和不到位问题。没有按税收征管业务内在规律性建立全过程、全方位的科学、系统和完整的内部管理体系。其次，关税职能发挥不平衡，过度强调税收任务的完成而忽视了关税的其他职能,一定程度上形成了”一俊遮百丑”的现象,执法实践中对征收与减免、管理与服务、权利与义务等方面的把握存在偏颇，完整的征管价值趋向和制度尚未形成，客观上造成职能发挥“运动化”，“此一时，彼一时”现象，税收职能的有效性难以持续发挥作用。再次，税收征管部门在人员、资源配置上不足，没有显现出作为业务工作“轴心”的应有地位，而且，有限的人员、资源也没有合理地被分配，没有形成整体效应。造成对税收征管要素管理的不平衡，完整的征管质量管理体系难以形成,即使有全面的质量管理要求也难以得到全面的实施。
（三）建设现代海关税收征管制度的必然组成部分
现代海关税收征管制度是指与现代社会经济基础相适应的海关税收管理理念、价值观念、法律和技术的总和,是现代海关制度的重要组成部分。现代海关征管制度从内容上应当包括税收征管法制体系、税收征管运行体系、税收征管质量体系，而税收征管质量体系既包括征管业务的质量问题，同时也包括构成现代海关征管制度的其他体系的质量问题，如税收征管法制体系、税收征管服务体系都涉及质量问题。建设现代海关税收征管制度，必然不能回避质量问题，质量问题是征管制度的核心问题，建设征管质量体系是现代海关征管制度重要的组成部分。
二. 海关税收征管的质量问题
(一)税收征管中的质量问题
质量是指固有特性满足要求的程度，凡是有“质量”要求的事物都有确立质量、保持质量、控制质量、改进质量和创新质量的客观要求。质量不仅是指事物本身的质量，也包括过程的质量，体系的质量。税收征收管理也不例外，“应收尽收”、“以质为主、质量并重”、“优质服务”，这是税收征管工作的具体质量要求。那么，应该如何理解税收征收管理的质量。笔者认为，税收征管包括以下三方面的质量问题：
1．税收征管业务的质量。是指税收征管业务满足明确的、隐含的和必须履行的需要和期望的能力的特性的总和。这些特性主要包括：①功能性，指关税征管发挥作用与效能，财政作用、调节作用和保护作用，满足纳税人或其他受益者的需要，关税功能的发挥不仅要满足政府对海关的要求，还必须满足社会、企业和公民自身利益的长期需要，在经济全球化和区域化发展的过程中，关税征管的效能的价值趋向必须是有效和持续的；②合法性，即税收征管业务要符合税收法律法规的要求，海关代表国家行使关税征管权力，同时也是为服务政府、社会、企业的过程，行使权力要合法，提供服务也要合法；③合理性，即税收征管业务要在合法的前提下做到公平、公正、合理，体现海关税收法律制度便民、效率的原则，树立信用观念，取信于民；④准确性，指税款、滞纳金的计算征收、税收优惠政策的执行等业务要正确无误,既不能加重纳税人的义务,侵害其合法利益,也不能给予过度的优惠,误导企业的长远发展策略；⑤时效性，指税收征管业务的开展要及时、省时、准时，不能拖延；⑥文明性，指税收征管职能实现过程中服务的文明程度，包括对纳税人的尊重、对纳税企业服务的人性化和谐的征纳关系，守法便利等。
2．税收征管过程的质量。税收征管业务的完成都必须经历一个过程，而过程的每一阶段又可看作是过程的子过程。如海关估价可能就要经过审核、质疑、磋商、作出估价决定的过程，每一个过程的质量直接影响海关估价的整体质量。税收征管的质量还与海关税收征管工作相关的环境质量有关，如纳税人信誉、对税法及守法过程知晓程度以及与海关配合程度，与口岸相关部门配合过程质量。所以，过程质量问题存在于任何税收征管工作，要保证税收征管业务的质量就必须对税收征管进行全过程的质量控制。
3．税收征管体系的质量。除直接参与税收征管过程的工作外，税收征管的质量优劣还取决于税收征管体系质量。体系是指相互关联可相互作用的一组要素，税收征管质量管理体系必须要与法律体系、征管技术、管理手段、人员和资源等因素综合在一起，形成一个有机的整体；同时还必须对每一过程所要开展的活动看作组成质量管理体系的要素来对待，保证各要素的质量，才能保证整个体系的质量。在建立税收长效机制的进程中，要不断地更新质量标准，创新考评方法，完善质量体系。
三．构建税收征管质量体系
ISO9000标准对质量管理体系定义为实施质量管理所需的组织结构、程序、过程和资源。根据这一表述，海关税收征管质量体系就是根据海关税收征管所负的职责，通过设置组织机构，规定各部门的职责和权限并明确相互的关系和工作的程序，以达到一定工作状态，并以质量管理体系文件的形式进行阐述，最后形成完整税收征管质量管理体系。
建设现代海关税收征管质量体系就是要按照现代海关制度第二步发展战略发展纲要的要求，根据现代海关税收征管制度的目标，重组海关税收征管制度，将税收工作的重心转向法治导向型和客户导向型；建立长效的税收征管质量价值观念、质量指标体系和质量考评体系，提高税收征管质量，全面提升海关实现关税职能的能力。
（一） 完善税收征管质量价值体系
税收征管模式的现代化首先取决于人的理念、思维方式和价值观念的现代化，而价值观念则是诸要素集中的体现，建立现代海关税收征管质量体系必须树立“三个观念”：
1． 依法治税观念
依法治税，作为依法治国的有机组成部分，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税，纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。依法治税是海关税收工作基本原则，是依法治国的重要体现，是税收本质特征的内在要求。树立依法纳税观念就是要体现 “征税主体依法征税”和“纳税主体依法纳税”要求，更进一步讲，海关要求纳税主体依法纳税时，海关首先在征管时必须依法征税。只有树立了正确的征税观，引导纳税观，通过“依法治税“这个手段，才能实现“税收法治”的目标。税收征管质量体系的一切出发点和归结点都都必须符合依法治税的要求。
2． 服务导向观念
建立社会主义市场经济体制是实现中华民族伟大复兴的必由之路，这不仅是一个经济体制的重大变革，还将是设计社会各方面运行机制的一次大革命，政府职能转变和新的服务观念确立已不可逆转，海关税收征管工作作为政府管理经济和社会事务的一项重要手段，必须顺应时代潮流，树立新的服务理念和管理方法。海关必须树立“客户导向”理念，全方位树立起服务的观念，为企业服务、为政府服务、为社会服务，努力把海关的工作纳入主动服务平台。树立质量至上的要求，高标准地完成各项工作，通过最佳服务，实现海关税收征管工作效能最大化。
3． 持续改进观念
“现代化”反映的是一个具有时代特征的状态，因此，建立现代海关税收征管体系是一项长期的、周而复始的过程，只有开始，没有结束。海关税收征管制度的现代化需要通过建长效机制才能实现，需要不断持续改进才能实现。质量体系的建设是征管制度建设重要的组成部分，质量目标既是现代征管制度的目标指向，同时又要为实现现代海关税收征管制度服务。树立持续改进的观念必须紧紧抓住“质量目标”不放松，统筹好眼前与长远、过程与目标、效益和效率，循序渐进，不断完善，实现现代海关征管制度自身建设的需要。
（二） 建立全面的税收质量指标体系
税收质量指标是质量体系的核心内容，根据国家赋予海关税收征管工作的职责出发，海关税收征管质量指标应当包括：
| 税收质量指标体系 |
| 税收征收管理理理 |
| 税收计划管理 |
| 税收行政管理 |
| 税收法制管理理理 |
1． 税收法制管理
海关税收法制管理包括税收立法管理和执法管理。
（1） 税收立法管理，包括税收法律、法规的立、改、废。税收立法管理是税收管理的首要环节，只有通过制定法律，把税收征纳关系纳入法律调整范围，才能保证依法治税。按理说税收立法是立法部门的工作，但一方面，从目前我国立法过程看，税收立法大多由执法部门提起议案，经过法定立法程序通过生效的，因此，海关税收征管部门对立法工作的规范化管理直接影响税收法律体系的完整性和有效性；另一方面，除了立法部门制定的税收法律以外，在征管实践中海关还需要对法律、法规的落实制定相应的规章性文件，可以说规章文件直接决定了税收法律的执行质量。因此，把税收立法管理作为税收征管质量体系是必要的。具体要素因包括法律、法规体系的完整性和有效性。
（2） 海关税收执法管理。依据税收法律体系对海关征管过程进行组织、协调和监督控制是海关税收执法管理的主要内容。影响海关税收征管质量体系的要素包括执法的合法性、有效性，监督检查机制的完善性。
2． 税收计划管理。是海关对税收计划编制和执行全过程进行组织、指导、协调和监督的管理活动。税收计划是海关在一定时期内组织国家税收收入的目标。它是国家预算的重要组成部分。近几年海关税收年年大幅增长，为国家经济建设和国民经济宏观调控起到了积极的作用，但海关税收计划管理的缺位，影响了海关税收作为国家预算重要组成部分的严肃性（尽管年年超额完成），也使社会对海关依法治税的能力产生了一定怀疑，影响了海关税收征管的质量。因此，税收计划管理作为税收管理的一个重要组成部分应当作为海关征管质量体系的重要内容。税收计划管理包括：重点税源管理、税收计划编制、税收计划执行、税收统计分析等。
① 重点税源的管理，重点税源作为税收计划的主要承担者，各地海关和海关总署必须掌握并作为编制税收计划的重要组成部分。各直属、隶属海关都应对辖区的重点企业、重点商品有全面、详细的掌握，以便能准确编制税收计划，在实施税收计划过程也能抓住重点。应对税源75%以上的企业、商品作为调查重点。把75%税源计划和完成的准确率作为考核指标。
② 税收计划的编制，税收计划工作应从原来税收预测走上科学的轨道，海关不能再从上一年的实际完成数作为年度税收计划，或作为向财政部讨价还价的基数，应从国民经济宏观发展计划和税源实际出发，紧密结合市场变化，遵循从经济到税收、积极可靠和留有余地的原则，以“发展变化”的总观点来预测分析税源，通过实际调研，掌握主税源，使税收计划尽量与实际税源相吻合。各级海关应把此项工作作为税收征管的一项重点工作来抓。具体质量指标可以用计划数与实际完成数的差异性来衡量。
③ 税收计划的实施，依据税收计划分配税收任务，各直属海关应加强税收计划的实施，考核指标可用计划数与实际完成数的差异性来衡量（特殊情况可以说明）。
④ 税收统计分析，税收分析既是对实际征收情况的深刻反映，分析、反映倾向性情况，供领导决策参考。同时，也是对税收计划预测的检验。税收分析既要分析实际征管情况，又要分析与宏观经济运行关系，也要进行税收政策执行效果分析。
3． 税收征收管理
税收征收管理是指税收法律制度制定以后，海关依据税法组织、计划、指挥海关关员具体执法的过程，包括申报管理、征收管理、减免退管理、税收稽查管理。
① 申报管理：是指海关对纳税人申报的要素符合税收征管要求的管理，申报管理既反映海关依法管理的要求，更反映出海关通过法制宣传、纳税环境建设与纳税人建立和谐征纳关系的能力，纳税人依法纳税的意识。
② 征收管理：是海关根据纳税人的申报依照税法实际征收税款的过程。征收管理的质量指标还可以细分为：税则归类准确率、估价合法率、优惠税率适用准确率、税率使用正确率等。
③ 税收入库管理：包括税收入库及时性、欠税的清缴。具体可分为入库时效、滞纳金征收、欠税比例和时间，缓税管理。
④ 减免退管理：是指海关依据税收法律制度授权或依据纳税人的申请对符合税收法律制度规定情况而给予税款的减免退的管理。可以用减免退的合法性、公正性和时效性来衡量。
⑤ 税收稽查管理：是指海关对纳税义务人的申报、交税、减免退进行管理和处理的过程。包括常规稽查专项稽查、和减免税后续管理。可以用稽查频度、稽查成果、稽查有效率等指标来衡量。
4． 税收行政管理。税收行政管理也就是征管组织管理，是指海关征管部门的机构设置、人力资源管理。具体包括征管环境、人力资源、法律救济、文明服务。
① 征管环境管理，包括机构设置、岗位职责分工、税收征管工作程序等。可根据机构设置是否满足征管工作要求，岗位设置是否符合质量工作的标准，税收征管工作流程是否符合质量管理目标等指标进行衡量。
② 人力资源管理，包括征管人员的组织建设、思想建设管理，业务能力建设、专业、专家人员的配制与培养，对征管人员的监督与考核。
③ 法律救济，包括纳税行政复议与诉讼的管理。可根据复议、诉讼发生率，海关变更、败诉率等指标来衡量。
④ 文明服务，海关税收征管服务时空大于征管的全过程，不仅在征管过程要树立良好的服务意识和提供优质的服务，海关还必须履行社会服务职能，做好法制、政策宣传，建立守法便利机制，树立海关信用形象等工作。海关征管的文明服务的质量可以通过对纳税人满意度调查、行风检查、社会评议等渠道取得。
（三） 建立税收征管质量考核评估体系
税收质量考核评估就是通过业已建立的一系列的评价标准和体系，对征税管理方面的质量进行考核、评估，其作用在于通过考核、评估，衡量、评估一定范围的征管绩效，指出存在的或可能存在的问题。税收征管质量考核评估体系包括以下几方面内容。
1． 税收质量考评组织
为了能科学地、客观地对一定范围的征管质量进行考评，必须建立专门的考核部门，海关总署应成立税收质量考评领导小组专事对全国海关征管质量考评的领导、决策之职，并设立三个层次的考评组织：①设立若干个专业考核、评估小组，负责对全国各海关的质量考评，成员可由各海关的专家组成。②各直属海关也应在职能部门建立相应的质量管理和考核小组，既司征管质量组织、管理之职，又行考核、评估之能。③各隶属海关则应在各征管岗位设立相应的质量控制环节，使得海关税收质量目标在源头上得到保证。
2． 税收质量考评保障和方法
① 加强对征管质量考评工作的规范和统一。为保证征管质量目标在征管全过程的实施，总署应建立统一的《税收征管质量考评办法》，对质量考评的范围、内容、岗位职责、评估方式、工作规程等予以明确，在适当的时机，将质量考评的的重要内容纳入《征管办法》之中，使质量考评工作有章可循，规范统一。
② 实行分类管理，拓展考评信息来源，实现整体综合考评。对不同的征管质量要求，采用不同的考核、评估方法，由各专业小组负责实施，在广泛收集信息的基础上，通过定量考核与定性评估相结合，贯穿与征管过程各个环节和过程，实现对税收征管质量的综合考评。
③ 依靠信息化技术，实现考评手段网络化。以海关先进的计算机信息化网络为基础，以H2000业务操作系统平台，加大考评指标电子转化能力，减少人工评估范围，实现考评自动化和网络化，提高考评的公平性、公正性。
④ 实行自我考评与总署组织考评相结合。
质量管理作为一项经常性的工作，各直属海关和征管现场应将这项工作纳入日常工作，经常开展征管质量的考核、评估，及时改正工作中可能出现的纰漏，并将考评结果上报总署备核。总署分阶段对全国海关征管质量进行考评，考评结果作为衡量各海关税收征管工作任务完成的重要依据。
（作者：乐志远，男，宁波海关关税处副处长；本文刊载于海关总署政务信息网《政研参考》2004年第131期）
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