论市场经济与《海关法》修改
《海关法》已颁布实施十年了。十年来，《海关法》为加强海关法制建设，促进我国对外经济贸易和科技文化交流发挥了重要的作用，但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的逐步发展，《海关法》的缺点和不足逐渐显露出来，对《海关法》进行修改已提上议事日程。修改《海关法》应考虑的因素很多，但最根本的一点是要深入思考市场经济与《海关法》的内在联系，要立足于市场经济对《海关法》的本质要求，使修改后的《海关法》能适应和促进市场经济的发展，为市场经济体制的建立和完善服务。
一、市场经济体制的确立对《海关法》的修改提出了必然要求
法是建立在一定经济基础上的上层建筑的重要组成部分，一定的社会经济基础决定着一定的法律的本质和发展。恩格斯指出：“每一时代的社会经济结构形成现实基础，每一个历史时期由法律设施和政治以及宗教的、哲学的和其他的观点所构成的全部上层建筑，归根到底都是应由这个基础来说明的”。经济基础决定着法律的内容及其发展，有什么样的经济基础，就有什么样的法。在同一社会制度下，当经济基础的性质不变，经济基础的某些局部发生变化，法律会发生相应的变化，因为作为上层建筑的法，必须适应经济基础发展变化的要求，否则，就不能达到为经济基础服务的目的，就不能巩固和发展新的经济关系和经济秩序，就不能促进生产力的发展和社会的进步。
经济体制是组织和管理经济的具体制度和形式的总和，是生产关系诸要素的具体实现形式。它确定了经济活动参与者如政府、企业和职工等的相互关系，规范了经济活动的形式和规则，体现了经济参与的经济利益关系，决定了经济的活力程度。经济体制对生产力而言属于生产关系范畴。对上层建筑而言，则属于经济基础范围。因此，经济体制是经济基础中与经济活动关系最为密切的因素，经济体制的性质特征必然要在法律的内容上得到具体体现，法律的具体规定必须符合经济体制要求。经济体制发生变革，法律也必须及时做出相应的调整与修改。
新中国成立以来，在社会主义经济性质不变的前提下，我国经济体制经历了三种形式，每一种经济体制对《海关法》提出了自身的要求。建国初期，为了在极端困难的经济条件下发展生产，摆脱贫困，我国在总结解放区的经验和借鉴苏联经济管理模式的基础上，建立了高度集中统一的计划经济体制。计划经济体制对外贸易实行全面管制，进出口货物由国有企业按国家指令性计划经营，企业不能独立决策，也无需自负盈亏，进出口货物缺乏走私违法的条件和动因。因此，1951年颁布实施的《暂行海关法》对进口货物只作了一般性的规定：相反，却将不受国家计划控制的货币、金银和邮递物品、行李物品作为海关监管的主要对象，做出了详细的进出境管理规定，成为海关工作的主要内容。由于当时特殊的历史环境，抵制来自国外敌对势力的经济侵略、政治颠覆、文化渗透，成为新中国对外工作的重点，因此，这种计划经济最终表现为一种封闭型经济，与此相适应，《暂行海关法》的立法思想是以防范为主。
改革开放后，我国开始缩小计划经济在国民经济中所占的比重，逐步发展商品经济。1984年，《中共中央关于经济体制改革的决定》明确提出“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”，确立了有计划的商品经济体制，有计划的商品经济是计划经济向市场经济转变的过渡形式。由于商品经济尊重价值规律，承认商品生产经营者的经济利益。因而，1987年颁布实施的现行《海关法》将进出口货物作为海关监管的重点，确立了以加强监管、严查走私为手段，以征收关税为中心的《海关法》结构体系。这种过渡期的经济体制实质上表现为一种在计划经济与商品经济之间的摇摆不定，因此，87年《海关法》虽有“促进”之名，但在法律内容上却统篇都是如何加强管理，从本质上看，其立法思想仍然是以监管为主。
1992年，党的十三大“将我国经济体制改革的目标，确定为建立社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下，对资源配置起基础性作用”，一切经济活动直接或间接地处于市场关系中，市场机制是推动生产活动要素和促进资源优化配置的基本运行机制，企业市场主体，是自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，政府部门不直接干预企业内部的生产经营活动，所有生产经营活动都按照一套法律、法规体系来进行。社会主义市场经济的这些基本特征对海关法律关系的内容、海关的业务范围、海关的管理方式和违法责任标准都提了新的要求，因此，修改现行《海关法》，建立以适应市场经济、服务市场经济、促进市场经济为立法思想的新的海关法律制度已成为海关法制建设的迫切需要。
随着实践的不断丰富和认识逐步深入，修改《海关法》的条件日趋成熟。改革开放十多年来，特别是近几年，我国市场经济有了很大的发展，海关在监管进出境活动中立足市场经济实际，坚持促进为主方针，加强通关制度改革，不断探索社会主义市场经济条件下的监管规律，总结监管经验，已初步形成了一套适应市场经济发展的监管制度，为《海关法》的修改提供了实践基础。同时，我国社会主义市场经济是在社会主义条件下的市场经济，具有市场的一般特征，遵循市场经济的普遍规律，现代海关制度就是要与市场经济体制相配套与国际海关通行做法相衔接，因此，世界发达资本主义国家海关对市场经济下进出境活动监管的成功经验也是我们修改《海关法》的有益借鉴。
二、市场主体的自主性要求《海关法》赋予进出境主体应有的权利
市场经济是自主经济。企业要成为市场经济主体，首先必须是自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体，在经济地位上，企业是自主决策、独立核算的商品生产和经营单位，具有自身独立的经济利益，拥有作为商品生产经营者应有的权利。在法律地位上，企业是独立享有的民事权利和承担民事义务的法人。我国经济体制要实现从计划经济向市场经济转轨，必须从法律上确认企业独立自主的经济地位，赋予企业在各类经济活动中应有的权利，企业才能摆脱计划经济中的附属地位，才能完全面向市场、主动适应并积极参与市场竞争，在市场平等竞争中求得自身的生存和发展。《海关法》要适应市场主体自主性要求，就必须赋予外贸企业在进出境活动中所应享有的权利，才能使企业通过进出境经营活动不断发展壮大。
《海关法》是八十年代中期制订的，由于受当时经济和法制环境的影响，《海关法》对进出境主体的权力赋予是不够的。八十年代中期，我国虽然开始发展商品的经济，但由于受计划经济的束缚，总把商品经济看作是唯利是图的，是需要加强管理的，根本不能从市场经济主体的自主性方面考虑进出境主体的权利要求。而且当时也正处于“文革”后的阵痛之中，全社会提高了对法制的认识，国家正大力加强法制建设，但正是由于吸取“文革”时期无法无天的教训，大多数人的法制意识都把法律理解为加强管理的工具。《海关法》是行政法，《海关法》的行政管理功能自然被强化，因此，《海关法》把海关与进出境主体放在纯粹的管理与被管理的位置上，只注重海关的权利和进出境主体的义务，而忽视进出境主体的权利和海关的义务。再从立法体制上看，我国行政法大部分是由行政机关起草由全国人大通过。行政机关在起草时为了便于行政管理，大都从本位主义出发，侧重于对行政机关权力和行政对象义务的确定。《海关法》也不例外，是由海关总署起草的，不可避免地打上了监管至上的烙印。
《海关法》共61条，主要是由海关的权力规范和进出境主体的义务规范组成的。绝大部分条款都是以“应当”、“必须”、“不得”为关联词，规定的是进出境主体的法定义务，进出境主体的权利只有二些补救措施，如损坏赔偿权（54条）；纳税争议、行政处罚复议诉讼权（46条、53条）。进出境主体在正常进出境活动中所应享有的权利没有任何具体规定，例如《海关法》第三章规定了进出口货物收发货人的应向海关申报、接受海关查验的种种义务，而进出口货物收发货人在履行这些义务过程中应享受到什么权利却没有规定。第十八条规定了进出口货物的申报时限，却没有规定进出口货物的通过时限。形成了权利和义务的不一致性，海关成了单纯的权利主体，进出境主体成了单纯的义务主体。《海关法》第五十六条虽然规定“海关工作人员滥用职权，故意刁难、拖延监管、查验的，给予行政处分”，试图保护进出境主体的利益，但由于对进出境主体的权利规定不具体，保护措施不明确，进出境主体即使受到刁难、拖延也无从诉说，这样的规定也就显得笼统而空洞。
由于《海关法》侧重规定海关的管理权力和进出境主体的义务，海关拥有权力而无需对行政对象承担义务，权力没有义务来制约，进出境主体要承担义务却又没有什么权利，只能俯首听命，这种权利和义务的不一致性，导致个别海关和部分海关工作人员失职渎职、以权谋私、滥用职权、“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象始终比较突出。这种通关环境完全不适应市场经济的要求，最终造成贸易效率得不到有效的提高。要从根本上解决这些问题，就必须从立法上赋予进出境主体更多的权利，用进出境主体的权利来制约海关的权力。近九年来，我国陆续出台了《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》，就是为了保护市场主体的合法权益不受行政机关的侵犯，限制行政机关的权力、保护市场主体的权利已成为社会主义市场经济法制建设的一个方向，因此，修改《海关法》应从这一角度出发，对进出境主体的权利做出更加明确的规定。
海关和进出境主体是海关法律笔不的两个主体，海关和进出境主体既是权利主体，也同时是义务主体。海关既享受权力也要承担必须的义务；进出境主体既履行义务，也应拥有必要的权利。在海关法律关系权利中，权利和义务应是一致的，相互的，同时也是互相制约和互相促进的。海关和进出境主体之间既是监管关系，也是服务关系。《海关法》应是一部既规定海关和进出境主体的权利和义务，又规范海关管理和进出境主体进出境行为；既保证海关依法行政，又保障进出境主体合法权益的完整的法律制度。
三、市场经济的开放性要求《海关法》扩展海关管理的时空
发展开放型经济是建立社会主义市场经济体制的需要，市场经济的本质要求是要打破封闭，不受区域、国界的限制，实现产品和生产要素的自由流动，由市场机制引导资源流向，形成合理分工和专业化。发展开放型经济，有利于深入参与国际竞争和国际经济合作，有利于生产要素的内外双向合理流动和国际国内市场两种资源的优化配置，这一方面可以使我们充分利用外部世界的资金、先进技术、科技人才和管理经验，以弥补自身的不足；另一方面又能充分发挥我们自身的优势，在国际交往中获得比较利益。因此，发展市场经济必须走开放型经济的发展道路。
我国的开放型经济是按照分步骤、多层次、逐步推进的策略来实施的。80年代初兴办经济特区，以后又进一步开放沿海港口城市和沿海地区，兴办经济技术开放区和高新技术产业区，90年代初扩大沿边沿江城市和口岸以及内陆省区的对外开放，建立保税区、做出开发上海浦东新区的战略决策，逐步形成了多层次、多形式、全方位的对外开放格局。开放的形式从发展对外贸易到兴办三资企业、引进先进技术管理经验、吸收利用外资、开展国际劳务合作、发展国际旅游业、对外直接投资和跨国经营，使国内经济面向世界，参与国际竞争，与国际经济接轨。随着开放型经济规范的持续扩大，对外开放形式的不断丰富，海关的业务内容和监管方式发生了深刻的变化，海关监管时空观念也有了重大的突破。
现行《海关法》的时空是关卡式的。虽然《海关法》也出现了海关监管货物、保税货物、海关监管区等概念，但从《海关法》的结构和内容来看，海关管理的时空实际上是非常狭窄的，时间集中于进出关境的那一段时间，空间集中在海关业务场所。《海关法》的主要业务包括监管进出境运输工具、进出境货物、进出境物品、征收关税（《海关法》第二、三、四、五章）；都是在进出境的时间、在海关业务现场完成的，海关手续在过关时即可办结。关卡式的海关时空主要是建立在一般贸易和一次性进出的基础之上，但随着近十年来加工贸易、保税贸易、合资合作等开放型经济不断发展，其形式和内容都不断走向国际化和规模化，与十年前相比有天壤之别，直接表现为进出口贸易额成几何数增长，进出境业务种类和工作量都大大增加了。在此情况下，要想在边境口岸狭小的空间和短暂的时间内完成海关监管任务，已成为不可能，严密监管与方便进出之间的矛盾也越来越严重。要解决这些矛盾和问题，就必须摒弃现《海关法》所设定的“关卡式”时空，建立开放式海关管理时空。这不仅是市场经济体制下开放式经济发展的必然要求，也完全符合海关近几年锐意改革和实践的现实。
——与全方位的开放格局相适应，我国内陆省份都逐步设立了海关，内地企业进出境手续可以在内地海关办理，内地进出境货物可通过转关运输到内地验放，海关管理的时空实现了从边境口岸向内地的转移。
——加工贸易迅猛发展，1996年，加工贸易额已超过了一般贸易额，占外贸总值的51％，加工贸易使海关监管时间与生产加工周期一致，监管空间从进出境口岸延伸到加工企业。
——继保税仓库之后，我国又设立了15个保税区，颁布了《保税区海关监管办法》，保税贸易逐步发展．保税区成了海关监管的特别区域。
——随着开放内容从商品市场发展到生产要素市场和产权市场，对与贸易有关的知识产权进行边境保护也成为海关工作内容，《知识产权海关保护条例》已经实施。
——为了把监管手段从通关口岸独立狭小空间和短暂时间转移到企业管理和帐册稽核上来，海关建立了稽查制度。海关监管时间延长到货物进出口放行之日起3年内甚至更长的期限，海关监管空间也扩展到与进出口活动直接有关的企业、单位这一广阔范围内。《稽查条例》也于今年发布施行。
因此，修改《海关法》，必须用开放式时空代替关卡式时空，将海关时空从通关现场扩展到与开放型经济的时空一致，将加工贸易制度、保税制度、知识产权保护制度、稽查制度作为《海关法》的重要组成部分，列入《海关法》中。
四、市场经济的利益性要求《海关法》设定以偷逃税为标准的法律责任追究制度
市场经济是利益经济，利益是市场经济主体参与经济活动的内在动力，是各个经济主体迫求的目标。社会主义市场经济就是要通过激烈的市场竞争，依据价格成本，在供给需求之间形成均衡价格，使善于经营、效率高、成本低的市场主体，获得较大利益，达到资源优化配置的目的。对进出境主体来说，降低进出境成本是获得市场利益的主要途径。一些不法进出境主体为利益所驱动，必定要以偷逃关税作为降低经营成本的手段来牟取非法利润。市场经济的利益性要求海关必须调整经济类走私案件的法律责任追究制度，将打击各种偷税行为作为海关维护市场经济秩序，确保公平竞争的主要任务。
偷逃关税的走私行为是以伪报、瞒报、低报价格等瞒骗手段或其它逃避海关监管手段不缴纳或少缴纳关税，将应缴纳给国家的税款转化为利润，占为己有，偷逃关税的走私行为既侵害国家利益，也造成了与依法纳税者的不公平竞争状态，其社会危害性大小取决于所偷逃应缴税额的多少，追究偷逃关税的走私责任应以偷逃应缴税额为标准，事实上我国新《刑法》已经将偷逃应缴税额作为对走私罪量刑的主要标准，《刑法》153条规定，确定是否构成走私罪和走私除国家禁止进出口以外的货物、物品，偷逃应缴税额在5-15万元的，处3年以下有期徒刑或者拘役，偷逃应缴税额在15-50万元的处3-10年有期徒刑，偷逃应缴税额在50万元以上的，处10年以上有期徒刑或无期徒刑，并处偷逃应缴税额1-5倍的罚金。因此，偷逃应缴税额也应成为海关对走私行为进行行政处罚的标准，《海关法》应设定以偷逃应缴税额为标准的走私责任追究制度。
目前《海关法》对偷逃关税的走私行为表述为“走私依法应当缴纳关税的货物、物品进出境”，其法律责任按数额大小分为走私罪和走私行为（47,48条），数额大小即指走私货物、物品的价值大小，由于《刑法》已按偷逃税额多少作为区别罪与非罪的标准，《海关法》的数额大小标准与《刑法》相抵触，失去了法律效力，应予修改。《刑法》对走私罪的构成与刑罚已有具体的规定，《海关法》47,49条关于走私罪条款已成多余，也应删除。《海关法》对偷逃关税的走私行为的处罚是“没收货物、物品”，（48条）这一处罚标准不考虑偷税额多少，对于走私价值相同的货物、物品，由于关税税率不同，所偷逃的应缴额税不同，有的甚至相差几倍，而处罚的结果都是没收货物、物品，显然有失公平。改革开放初期国内外商品差价大，我国关税税率普遍较高，走私应当缴纳关税的货物、物品偷逃税额大，以没收货物、物品作为处罚尺度有其必要性，但随着市场经济的发展和加入世贸组织的需要，我国进口关税税率已大幅度降低，目前我国进口加权平均关税水平为15％左右，发达国家约4%左右，今后，我国还将进一步降低进口关税税率，如继续适用没收货物、物品作为偷逃关税走私责任的唯一处罚标准已越来越不适应对外经济形势的变化了。因此，走私依法应当缴纳关税的货物、物品，责任标准应是偷逃应缴税额，处罚幅度应为偷逃应缴税额的一至数倍，只有偷逃税额与货物物品价值之比达到一定的程度时，才能予以没收。
下列走私行为应以偷逃税额为责任标准进行行政处罚：
——经过设立海关的地点，以藏匿、伪装、瞒报、伪报或者其他手法逃避海关监管，运输、携带、邮寄依法应当缴纳关税的货物、物品进出境的，包括伪报、瞒报进出口货物价格偷逃关税的；
——未经国务院或国务院授权的机关批准，从未设立海关的地点运输、携带依法应当缴纳关税的货物、物品进出境的；
——未经海关许可并且未补缴应缴税额，擅自将批准进口的保税货物物品，在境内销售牟利的；
——直接向走私人非法收购除国家禁止进口以外的货物、物品的。
Related posts: