区域经济竞争的负效应与海关区域通关改革的应对策略
区域经济竞争的负效应与
海关区域通关改革的应对策略
――科学治关理念下的具体措施探讨
拱北海关监管通关处 李世伟
内容提要：区域经济发展已成为国家发展战略，海关顺应潮流积极推行区域通关改革，并强调在此过程中要妥善处理好海关和地方各方面的利益关系。地方政府竞争对区域经济增长产生多方面的负效应，影响区域市场的形成，从而影响区域通关改革。为此，本文首先对地方政府竞争对区域经济增长产生多方面的负效应进行分析，并提出了海关在有效的自身权限范围内怎样最大程度的融入并促进地方和谐发展，积极推进通关改革，促进国家区域经济发展，提出了一些具体策略。
主题词： 地方政府 负效应 海关 通关改革
区域发展维系着现实中国整个发展的大局，维系着小康社会的全面实现，维系着全民族的团结和边疆的稳定。区域经济发展战略历来是党中央、国务院高度重视、高瞻远瞩、精心谋划的战略，是促进现代化建设的核心战略。科学发展观要求海关统筹兼顾，妥善处理各方面的突出矛盾，协调好各种利益关系，实现全面、协调、可持续发展；区域通关改革是海关为适应物流、经济的发展推出的重要措施，已经在社会上产生良好影响。在区域通关推行过程中，一个关键的问题：区域内的城市如何成为有内在联动发展机制的城市集群，真正成为具有竞争优势的经济隆起带，各区域间如何成为一个良性发展、互通有无的大的区域？现实中各个城市都想加快发展，竞争已成事实；过度的地方政府竞争行为，在缺乏有效的自我约束和外部约束机制的条件下，往往会产生许多负面效果，如畸形的增长、地区之间差距过大、区域经济结构的失调等。寻求解决问题的路径，实现各区域共赢，是区域经济协调发展的基本保证，也是区域通关改革进一步推行的基本保证。
一、政府竞争理论简述
政府竞争自古有之，其概念源于布雷顿(Albert Breton)的“竞争性政府”，但对其最早的论述则可以追述到亚当.斯密关于制度竞争的阐述。蒂帕特在《地方支出的纯粹理论》一文中对地方政府的竞争作了详尽的阐述，他认为如果存在足够多的区域时，居民就可以通过对居民地的选择显示出自己对公共物品的真实偏好。当居民不满意这一地区政府提供的公共产品的质量和数量时，居民就可以采取“用脚投票”的方式，离开这一区域而选择公共产品的质量和数量符合其偏好的区域来居住。因此，各级政府为了提高自身的吸引力，就围绕着居民和资源展开竞争。这种政府竞争不仅体现在地方政府之间，而且也反映在政府各职能部门之间；不仅同级地方政府以及政府各部门相互之间展开横向竞争，而且上下级之间还展开纵向竞争。无论是哪种竞争，目标都是获取区域经济增长的资源。
政府竞争有内置性的动因。首先，它是政府追求利益最大化的必然要求。地方政府是一个独立的行为主体，它有自己的利益。每一个地方政府总是会本能地采取措施保护、推销本地的产品，资源配置向有利于本地区发展的方向倾斜。这是地区政府竞争的理论根源，因为本地产品多销一点，本地的财政收入就多一点，就多一批工人就业，就能够提高地区综合利益，地方政府及其官员也能从发展中获得经济和政治收益。其次，政府竞争是地方政府对资源稀缺性的一种“利己”的自觉行为。地区政府竞争之所以产生就是因为资源数量有限，而资源是决定地方经济发展的重要因素，因此，各个地区都会通过竞争来争取更多的资源。
结合我国的具体情况，我国学者将地方政府竞争定义为“一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。”他们认为地方政府竞争主要是指横向的地方政府之间的竞争。
二、地方政府竞争对区域经济发展的负效应
地方政府竞争对区域经济增长的负效应主要表现在：
一是地方保护主义。地方保护与地方政府成为利益主体有密切关系，它是地方政府试图将外在性内在化的行为，主要表现为阻止短缺的产品流出、禁止与地方政府直属企业有竞争的产品进入、阻止稀缺性较高的生产要素流出等三个方面。地方保护主义实行区域封锁和贸易壁垒，导致各种要素不能得到有效的流动，既加大了市场交易成本，又阻碍统一市场体系的形成和市场在资源配置中基础性作用的有效发挥。
二是重复建设。一些地方政府从个体理性出发，为了自身的福利最大化，盲目上一些能耗大、污染多，但利润高、对地方财政收入有利的项目。不少地方政府为了获取最大利润率，在当地企业不具备生产的条件下，仍然向企业提供大量的财政补贴，导致了高层次、大范围的重复建设。
三是竞争无序。它是指在地方政府争诱导下，市场主体没有按照合理的市场规则和社会俗定对各种经济资源配置进行的较量和竞争。如在吸引外资上，无序竞争主要表现在土地审批、税收减免等领域；在招商引资上，地方政府纷纷以远远低于成本价的土地价格吸引外商，税收政策也一再突破国家规定的外资优惠政策的底线，出现了“门槛一放再放，成本一降再降，空间一让再让”为主要内容的“让利竞赛”。这种无序、恶性竞争导致代价奇高的竞争后果出现，而相关竞争各方并没有得到相应的好处。
四是区域市场分割。目前，地方市场分割呈现出以下四个特征：其一，市场分割的对象已从传统的资源领域向能源领域扩张，从传统的产品市场向资本市场扩张。从国民经济的一般领域向国民经济的重要领域以及改革的焦点领域扩张；其二，市场化程度低的地区比市场化程度高的地区突出，经济不发达地区比经济发达地区严重，资源原产地比产品加工地明显；其三，分割手段从关卡设置、罚款加码、计划控制等转为地方保护、地区限制、制度安排等手段，地方市场分割行为更趋“合法化”、“规范化”。其四，地方市场分割使得地区间经济报复与反报复现象日益增多，矛盾逐渐加剧。
三、海关区域通关改革的应对策略
从区域内地方政府存在利益矛盾甚至已经存在利益冲突的问题进行协调来看，在我国即使发达的长江三角洲、珠江三角洲经济合作一体化目前也仍处于无实质性推进的状态，甚至尚不存在协调机制所必需的制度框架。地区竞争的负面效应严重影响区域经济发展，这种情况不解决，容易导致区域通关改革中海关与地方脱节，一个部门独自实施，改革的难度大、掣肘多、进展慢且效果不明显，势必影响改革的整体规划和稳步实施，制约改革的深度和广度，影响企业和基层海关对改革的信心。海关处于国际、国内两个市场的连接点，海关的执法活动与国家的贸易政策、贸易环境的发展息息相关，面对上述问题，应主动发挥自己的统计、关税以及中央直属的优势，积极开展同地方政府对话，提供地方政府需要的统计数据、全国各地发展情况等资讯，促进地方产业升级，妥善处理好海关和地方各方面的利益关系，推进经济一体化，保证区域经济协调发展，为区域通关改革打下更良好的基础。
（一）充分发挥统计功能，为地方政府提供及时准确并有指导性的信息，促进区域协调发展。
1.提供积极信息帮助地方慎重选择主导产业，加快区域产业结构优化升级
在市场经济体制建立的初期，由于市场发育不足、区位成本信号扭曲、微观群体的构成不能迅速适应自主决策的要求等原因，地区优势自动显示和地域分工自动形成机制尚不完善，因此，由地方政府通过主导产业政策作出地区产业结构的安排和主导产业选择，在当前仍然是加快地区产业结构优化升级、发展区域经济的合理选择。地方政府主导产业的选择要建立在市场导向的基础之上，要从“我有什么就发展什么”向“市场需要什么才发展什么”的思路转变，突出重点，宁精勿滥。过多过滥的主导产业目标只能是流于形式，甚至减缓资源向真正优势产业的转移速度，有碍区域产业结构调整的步伐和经济的健康发展。
海关围绕中央决策方针，积极探索建立反映当地全面小康社会进程、实现可持续发展战略、推进构建和谐社会的统计体系，全面、系统地搜集有关统计基础数据，加大对目标进程的监测力度，及时预警经济社会发展中出现的新矛盾和新问题；充分利用信息资源优势，在分析研究地企联合发展、城乡协调发展、东西部统筹发展、经济社会可持续发展、推进区域经济一体化发展战略上加大分析，向当地政府提供必要的参考信息，使政府了解本地的实际优势等；在搞好经济强市、对外经济进出口发展规律和走向研究、探索提升区域经济发展实力的新路子上出主意，真正为地方经济发展和社会进步发挥智囊团的作用，帮助地方慎重选择主导产业，加快区域产业结构优化升级 。
2.强化海关统计监测预警，帮助地方建立合理产业配套措施，促进区域之间协调发展。
建立完善的进出口监控预警机制与体系，全面开展进出口统计分析，主动参与反倾销、反补贴、保障措施和贸易壁垒应对工作，深入开展国家应对贸易摩擦的对策研究。探索建立统一的信息平台，积极推动实现外贸、海关、税务、银行、外汇、质检、工商等相关部门的联网，为企业提供更及时的预警信息。参与国家外贸综合评价体系的改革，合理地衡量进出口绩效及其对税收、就业及产业的贡献，有效监控对社会、环境和生态发展的影响，科学反映地区、行业的外贸出口绩效。强化对重点国家、重点口岸、重点商品的进出口情况监测，将监控重点从进出口商品的量价，转向我国大宗商品的国际市场价格走势和国内市场的需求分析，为政府和企业提供高质量的贸易咨询服务。积极与地方关联，更多地参与到地方的工作中去，利用海关垂直领导的优势指导地方，通过制定本地经济社会发展规划和经济政策，充分发挥市场配置资源的基础性作用，创造良好的投资环境，促进地方经济结构的战略性调整。
（二）发挥海关税收杠杆的调节作用，积极促进地方发展教育、重视人才、加快科技创新和技术进步，利用政策鼓励高新科技发展。
主动开展海关税收政策研究，认真研究分析新的经济条件下海关税收对投资、贸易、产业乃至整个宏观经济的影响。充分发挥海关在国务院关税税则委员会中的作用，积极参与出口税开征、退税政策调整、外贸经营资格管理体制改革等国家外资外贸政策的研究论证工作，推动我国外贸政策从“千方百计扩大出口”向有保有压、鼓励与限制并重转变，改变出口数量型增长模式，进一步减少贸易顺差。坚持依法行政，认真贯彻落实国家相关税收政策，优化出口结构，加强对优势农产品、自主知识产权、自主品牌商品、服务贸易出口的税收扶持，限制资源性、高能耗、高污染产品出口，鼓励国内短缺的能源、原材料、先进技术和设备的进口，支持跨国公司把高技术、高增值的加工制造企业和研发机构转移到中国，逐步降低我国能源、资源的对外依赖程度，推动外贸发展从“速度规模型”向“质量效益型”转变。通过以上改变，把人才的培养、吸引、使用以及加快科技创造和技术进步放在区域经济和社会发展的优先地位。促使地方政府在抓好基础教育的同时，着力发展地方高等教育、成人教育、职业技术教育、扫盲教育等，全方位提高劳动者文化和科技素质。既要努力创造条件，大力引进和吸引各类人才到区域内创业发展，积极建立促进人才脱颖而出和发挥作用的人才机制，留住人才并用好人才。加强区域内高等院校、科研院所的合作，通过建立风险投资基金、资助企业技术创新中心、推进重点科技成果推广计划、改革地方科技管理体制、加快培育技术市场等措施，建立起有利于科研成果向现实生产力转化的运行机制，使区域经济发展转移到依靠科技进步的轨道上来。
（三）利用直接隶属中央的优势，积极开展协作，先在对区域发展影响大，但又容易达成多边协议的一些领域，通过协商形成一些有效的合作制度，然后再逐步扩大合作的范围，积极带动地方政府加大合作力度。
目前，在部委层面，海关总署、公安部、发改委、交通部等部委已经建立由海关总署牵头的口岸工作联络协调机制。在推进区域通关改革时，可以参照该做法，抓住地方政府建设区域经济积极性日益高涨的有利时机，按照“融入区域合作、促进分工协作、共创优质通关环境、共促区域经济发展”的思路，由地方政府牵头，通过签订MOU或定期召开联席会议等形式，建立海关与地方其他执法部门的协调运作机制，密切与地方其他部门的沟通合作，共同研究解决影响大通关的制约问题，缔结共同创建优质高效区域通关环境的伙伴关系，进一步提高通关的整体效能。同时加大对外宣传力度，力争将以“电子口岸”为核心的“大通关”制度建设纳入区域经济建设的重点项目，凭借地方政府的力量加快推进“电子口岸”建设，通过优化组合实现同类项的合并，实现跨部门、跨行业、跨地区通关过程中相同数据互联互通和资源共享，并依托“电子口岸”这一信息平台研究开发“一站式”通关系统，实行各部门的执法联动，减少企业的重复申报，使进出口通关手续更加方便、快捷，从整体上促进贸易便利化的发展。海关做好向地方党政领导的汇报、通报工作，建立与地方党政、边检、国检、港务等有关执法、管理部门有效沟通的渠道，争取地方政府的支持，在联合过程中，逐步带动地方政府走合作之路，让地方政府可以增加一个切实体会互助合作的双赢局面的渠道，以便形成真正一体化为海关推广区域通关打下更坚实的基础。
（四）根据国家发展战略，积极促进全国各地区区域布局更加合理，促进区域经济整体进步，从整体上促进地方政府区域之间合作。
大力推进对外贸易结构的优化，增强加工贸易对国内经济的拉动作用。在全国范围内，按照有支持、有抑制、有退出的原则，从技术含量、增值比例、环境评估等方面进一步完善加工贸易商品准入机制，适当扩大加工贸易禁止类和限制类商品目录，提高加工贸易准入门槛。适时研究提出具有自主知识产权、知名自有品牌的产品、具有较强竞争力的大型装备制造机械产品以及高增值、低能耗、零污染等优势产品的加工贸易鼓励类目录，鼓励加工贸易企业由加工制造环节向研发设计、物流服务、产品营销领域延伸，促进加工贸易转型升级。并积极加强知识产权海关保护，大力支持国家品牌发展战略。按照提高自主创新能力的要求，加大对国产品牌的保护，不断优化国内出口商的生存发展环境。在全国范围内，根据各地经济实力的不同，出台有特色的支持措施，建立不同的优势带。如上海海关为支持浦东综合配套改革试点而新推出的措施，重点围绕浦东外向型经济发展需求，从拓展新区口岸功能、促进微电子产业发展、营造和谐外部执法环境等５个方面推动浦东综合配套改革试点。又比如延吉海关为促进地方加工贸易企业转型升级，他们积极推广“大手册”管理和“联网监管”工作模式。不同的经济发展区推出的措施有不同特征，合理带动地区产业带的划分。
（五）充分发挥广东分署、上海、天津特派办的协调指导作用，在内部成立特设机构，加大对各自经济区域的进一步研究，加大与各地政府的进一步沟通，积极研究与地方政府以及其他直属部门的沟通渠道进一步促进区域通关的开展，破除那些不利于经济一体化的障碍。
与地方通过建立联席会议制度等方法，定期进行工作情况交流和问题研究，不断完善区域通关工作制度和业务操作规程；同时，可配套成立若干区域通关专家工作小组，邀请地方政府部门也参与其中，针对重点业务领域开展前瞻性的课题研究和问题攻关，不断拓展区域通关改革研究领域，解决实践中存在的问题，共同研究和制定本区域经济的发展战略，编制和实施区域经济发展计划和有关的专门规划。
总之，海关职能与地方政府关联较少，但海关要推行区域通关改革，免不了要与地方政府沟通协调。区域市场的形成与发展应当先于全国统一市场，首先是在经济范围内建立以城市为中心、开放式、竞争型的区域市场，然后才能构成全国共同市场。因此，海关只能通过在本身职能和权限范围内的努力妥善处理跟地方政府的关系，加强与地方政府的沟通，帮助地方政府弱化行政区经济特征，促进区域经济的发展；通过促进地方政府去实现区域内部的整合、协调区际关系，培育区域共同市场，建立起区域内统一的竞争性市场体系，建立起城乡市场开通、各地区之间物流畅通的区域共同市场；并进而打破区域内外的分割，加强区域市场之间的协调，并与全国统一市场相接轨，进一步促进全国统一市场的发育和完善，促进区域经济发展，为区域通关改革奠定稳定的基石。
参考论文：
1. 蒂帕特 （Tiebout，1956） 《地方支出的纯粹理论》 2.周鸿 《地方政府竞争与区域经济协调发展》 广西经济
3.袁和平 《规范地方政府行为 促进区域经济发展》 互联网永安之窗
4.孙毅彪 《“入世”以来我国外贸增长方式的实证分析和海关对策研究》 海关政研参考
5. 宋波 《浅谈政府统计的职能定位与作用发挥》邹城政报
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