进口废物海关管理的思考与实践
内容摘要：本文紧密结合山东口岸废物监管实际，通过具体分析，找出进口废物日常监管工作的风险点，有针对性地提出加强废物监管的管理意见。同时还从完善进口废物海关管理的法律体系、主管部门的宏观管理等角度提出了相关建议。
对进口废物的监管是海关一项政策性、敏感性非常强、监管难度相对较大的工作。自从1996年4月1日《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体法》）以及由国家环保局、原外经贸部、海关总署等五部门根据该法联合颁布的《废物进口环境保护管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的实施，即在国家对废物进口正式实施规范性管理以来，各部门都在按照分工原则，积极落实中央领导关于加强进口废物管理的指示精神，切实加强进口废物的各项管理措施，相关部门密切配合，实现废物的科学利用和环境的有效保护。海关位列其中，责任同样重大，始终将口岸进口废物的监管工作作为一项重点工作常抓不懈，并为此投入了大量的人力和物力，严格依法实施监管。本文从执法实践，谈谈为什么进口废物的监管是海关一项政策性、敏感性强、监管难度较大的工作，以及在现有条件下海关加强监管的意见。
一、我国进口废物主要原因
（一）我国资源情况。我国是一个资源相对贫乏的国家，有关论证表明：我国人均资源占有量为世界人均占有量的58%.我国矿产资源对国民经济发展的保证程度较低，到2010年，石油、铁、铜、铝、金等17种矿藏不能保证或品种上存在不足，因此需要不同程度进口以弥补国内供应不足。进口可用作原料的废物对于我国资源起到了积极的补充作用。根据海关统计，2002年，可用做原料的废物进口2002年进口2147万吨，合计33.3亿美元。以废纸为例，2002年，我国纸和纸板总产量为3780万吨，造纸用浆总量为3470万吨，进口废纸约占国内造纸业原料的20％。2002年，进口废铜达30万吨，相当于我国最大露天铜矿-江西德兴铜矿一年产量的三倍，约占我国当年铜产量158万吨的20％。
（二）从废物中获取资源是较经济的途径。世界上许多国家均重视再生资源的回收与利用，每年也有大量的可再生资源贸易的发生，如废钢铁全球年平均贸易量约为5000万吨。据有关资料统计，每利用1吨废钢可节约铁矿石20多吨，相当于用铁矿石炼钢节约标准煤1．2吨；每利用1吨废纸，相当于节约木材4立方米；相对于木桨造纸节约碱40公斤，节电512度，节水47立方米。①再如铜，1吨铜从开采到成为电解板，对环境造成的污染比例一般情况下是1：30左右，通过资源再生获得原料实际是解决低污染的途径。
（三）我国劳动力资源丰富。由于再生资源加工业是劳动密集型行业，我国劳动力价格低廉，开拓国际再生资源市场具有比较优势。发达国家的劳动力价格比较高，而再生资源的拆解和分选大部分需要手工分选，所以发达国家对需要手工分选的废物处理基本上是以出口为主，而对于可以机械化操作的，则限制出口。如日本和欧洲部分国家，都已用法律限制含富铜量高于45％的废电线出口，因为现在加工水平已经可以做到含铜45％的电线机械化回收。②
二、进口废物海关管理的法律依据
（一）法律、法规
1、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》1995年10月30日第八届全国人民代表会常务委员会第十六次会议通过，1996年4月1日施行。
2、《中华人民共和国货物进出口管理条例》2001年10月31日国务院第46次常务会议通过，自2002年1月1日起施行。
（二）规范性文件
1、《废物进口环境保护管理暂行规定》1996年3月1日，国家环保局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商局和国家商检局发布，自1996年4月1日起施行。
2、《关于废物进口环境保护管理暂行规定的补充规定》1996年7月26日，国家环保局、对外贸易经济合作部、海关总署、国家工商局和国家商检局发布，自1996年8月1日起施行。
3、《禁止进口货物目录》（第三批）2001年12月23日，对外贸易经济合作部、海关总署、国家环境保护总局发布2001年第36号公告，自2002年1月1日起施行。
4、《禁止进口货物目录》（第四批、第五批）2002年7月3日，对外贸易经济合作部、海关总署、国家环境保护总局发布2002年第25号公告，自2002年8月15日起施行。
5、《限制进口类可用作原料的废物目录》（第一批）2001年12月30日，对外贸易经济合作部、海关总署、国家质检总局、国家环境保护总局发布2001年第41号公告，自2002年1月1日起施行。
6、《限制进口类可用作原料的废物目录》（第二批）2003年4月24日，对外贸易经济合作部、海关总署、国家质检总局、国家环境保护总局发布2003年第10号公告，自2003年5月1日起施行。
（三）其它管理文件
该层次的文件是现场关员执法的主要依据，一般是针对具体问题而下发，数量较多，不在此一一列举。
如《自动进口许可管理类可用作原料的废物目录》2002年1月18日对外贸易经济合作部、海关总署、国家质检总局、国家环境保护总局发文环发[2002]7号，自下发之日起执行。
从上可以看出，对于进口废物管理的法律体系是不完善的。在实际工作中，依据总署有关监管证件问答书的行政决定来执法的情况也不乏见，这就造成了难免会有执法效力过低，或者执法无据的情况。
三、山东口岸近几年进口废物的有关情况及存在的问题和困难
根据《固体法》和《中华人民共和国货物进出口管理条例》，进口废物管理分为禁止进口、限制进口、自由进口三种形式。所有进口废物，都是海关监管的对象，包括禁止进口和允许进口的废物，还有些可能不在禁止和可利用目录内的，在税则中没有任何监管证件要求的废物。
（一）进口情况
山东口岸是我国废料进口品种比较集中、进口量较大的口岸之一，近几年进口规模呈上升趋势。
据统计，2002年，青岛关区共进口废物5229票，货运量127.63万吨，货值15454.18万美元，同比分别增长26.46%,0.4%、12.56%；2003年，青岛关区共进口废物8,052票，货运量174万吨，货值26,898万美元，同比分别增长58%、40%、79%。2004年以来，受我国经济持续增长和国际市场原材料价格不断上涨影响，山东口岸废物进口量继续增加。2004年1季度，山东口岸共进口废料1262票，同比下降32.5%，货运量44万吨，同比增长7.8%，价值7228万美元，增长31．2％。
主要废物种类是废纸，其次是废塑料、钢铁废碎料、铜废碎料和以回收铜为主的废电机等。
（二）存在的问题和困难
问题：
1、从商品的角度，例如废纸。一般贸易方式进口的废纸，由于贸易商在港口竟卖，相当部分流向了不具备废物处理能力的企业，不仅危害了当地环境，引起了媒体的广泛关注，而且也使海关后续监管难度加大，面临处罚无据的困境；加工贸易进口的废纸未再出口，而以内销补税结案的情况时有发生。如山东华众纸业有限公司于2004年2月补税内销进料料件美国废纸9337吨，价值110万美元。由于国际市场对纸张质量要求较高，废纸打浆后生产的纸张在质量上不如木浆纸，缺乏国际竞争力；而我国国内为控制造纸污染关停闭了许多中小型造纸企业，国内市场对各类纸张需求较大，有的企业合同备案后基本无出口或出口很少，以内销补税结案。这样的做法虽然并没有直接违反有关规定，但这种长期没有出口的加工贸易合同备案，显然不符合国家发展加工贸易的本意。因此，对于这类企业应该在合同备案时给予重点监管。
2、从进口国角度，例如美国、日本和俄罗斯。1季度山东口岸废物进口来源国有22个，其中美国是最大的来源国，进口3044万美元，增长10.5%，占进口总值的42％。自日本进口1012万美元，增长87％，占进口总值的14％。近年来，尤其是今年以来，美国、日本等发达国家向我国转移生活垃圾、工业垃圾的趋势有所抬头。如青岛海关近期查获的青岛某公司涉嫌从日本进口大量国家禁止进口的固体废物案，系从一批进口废塑料中发现大量生活垃圾。值得注意的是该批生活垃圾系经废塑料捆扎伪装以散装方式进境的。因此应采取措施，切实加强对来自美国、日本等国家废物的监管。自俄罗斯联邦进口总金额翻了5番，达1936万美元，位次由去年同期的第9位，跃居第2位，进口废料全部为未列名钢铁废碎料。今年1季度，钢铁废碎料进口，价值2688万美元，同比增加11.5倍。目前俄罗斯联邦等前苏联国家社会秩序混乱，向我国走私废弹壳等危险废物情事多有发生。如2004年2月，乌鲁木齐海关在进口钢铁废碎料中查获各类废旧炮弹123枚。对于来自俄罗斯联邦等前苏联国家的废碎料，其监管风险不容忽视。
3、从经营单位的企业性质角度，例如私营企业、集体企业。1季度，国有企业进口废料21.7万吨，增加38％；集体企业进口9.3万吨，增长超过89％；私营企业进口8718吨，增加近2倍；外商投资企业进口11.8万吨，下降40％。通常情况下，私营企业违反海关监管规定的风险大于集体企业，集体企业大于国有企业。所以，对于私营企业废料进口增加这一现象应予以关注。如果大量废旧物品流人不具备加工能力、环境保护能力的企业，可能会导致污染的产生和扩散。
困难：
4、海关实货监管中，对各种报关单证审核无误后放行货物，以海关现有的管理权限和监管能力，难以对一般贸易方式进口废物放行后再实施后续监管，而检验检疫部门对于该一般贸易进口的废物，往往在事后一段时间内，又将检验的具体结果邮寄海关，有的要求将有关货物退运等，在这种情况下海关是无能为力的。
5、未列入管理目录的废碎料进口检验问题。1季度，关区进口橡胶废碎料及下脚料及其粉、粒（商品编码4004000090 ) 711吨，11.8万美元，同比增加150%、51%。进口皮革或再生皮革边角料（商品编码4115200090）5370吨，20. 2万美元，增加109%,13%；纺织材料制其他碎织物等63109000,12吨，628美元，减少64％、32.5%；纺织材料制经分拣的碎织物等63101000, 30吨，1. 98万美元，增加87.5%、4倍。上述货物的税则归类号列项下，是没有任何监管条件的，一是不在法定检验的目录内，二是又不在可用作原料的废物目录内，按照《废物进口环境保护管理暂行规定》第八条规定，“列入附件一的任何废物，必须经国家环境保护局审查批准，才可进口。凡未列入本规定附件一的所有废物（废物范围见第三十二条），禁止进口。”为什么实际执行不到位？究其原因，一是国家环保总局和国家质量检验检疫总局对部分商品是否属于废物及属于哪类废物标准不够明确；二是口岸检验的标准、执法的尺度不一；三是加之废物进口利润较高，不法企业为谋取高额利润，钻法律、法规的空子，不时变换手法逃避海关监管。如近期，烟台海关查获烟台盛荣皮革制品有限公司夹藏国家禁止进口的牛皮革废渣8.6吨；日照海关查获山东青龙明胶有限公司申报自韩国进口的牛皮边角料夹藏有国家禁止进口的牛皮粉末76吨。按照国检法联「2000]28号文件的规定，上述货物的检验应当是由口岸检验检疫部门负责的，但由于环保部门没有提供检验标准，有些货物检验检疫部门没有检验执行的依据，所以就无法出具通关单，没有通关单，海关无法放行，陷入死结境地。
6、国家禁止进口废物难以退运问题。海关和检验检疫部门在日常监管和检验中查获了许多禁止进口废物，由于种种原因无法及时退运境外，较长时间的滞留于港口，对港口正常运转以及环境方面均会造成不良影响。当事人不履行退运手续的理由各种各样，有的是不愿意承担退运费而采取拖延战术；有的是原出口国严格限制废物回运；有的濒临破产根本无力承担等。我们也尝试按照海关总署令第91号规定，由海关责令载运该货物进境的运输工具负责人退运出境。但终究为果，尤其是那些对环境造成污染的废物，行政机关的管理手段是乏力的。另《固体法》和《暂行规定》虽然都授权海关有权处罚有关当事人，一是处罚是建立在废物退运的基础上；二是“可以并处十万元以上一百万元以下的罚款”的规定，海关的自由裁量权太大，即使处罚了，而对于那些以再生资源回收生存的绝大多数企业，这种罚款额度是难以承受的，即行政机关的处罚也是难以执行的。
四、在现阶段加强进口废物管理的相关意见
（一）完善废物进口管理的法律体系。尽快修订《固体法》，要更加明确废物的含义，明确废物属性的法定鉴定机构及鉴定程序，实施进口废物分类管理等。在修订《固体法》基础上，建立进口废物的管理法规，并出台具体的实施办法，明确环保总局、质检总局、海关总署的管理任务、管理责任，联系配合的工作机制；加大管理相对人的责任；明确退运和处罚的实施标准。同时不断完善禁止进口、限制进口目录和自由进口的管理目录，使其上升为规章层次，管理目录的废物种类应该按照口岸的进口情况，废物利用单位的处理能力、国家的规范化管理程度等进行调整。
（二）限定进口废物口岸。环保总局和质检总局在总结近几年废物管理的有关问题后，对各废物进口口岸进行考核，针对目前各口岸检验检疫人员、检验设备的配置情况，废物利用单位的处理能力、地理位置因素等，实行进口废物分品种、分口岸、分企业等的分类管理，提出符合条件的废物进口口岸清单，环保总局凭口岸清单签发进口废物批准证书。
（三）继续坚持装运前检验制度。在境外实现“废”和“旧”的区分，有利于入境后监管的规范化，减轻口岸的监管压力，实现口岸通关提速。1996年开始实行装运前检验制度，到目前为止已经在16个国家和地区设立了装运前检验机构，包括：美国、日本、香港、法国、德国、英国、泰国、新加坡、巴西、俄罗斯、澳门、菲律宾等。境外检验机构根据环保总局签发的进口废物批准证书的复印件受理报检，通过自检、认可检验、委托检验三种检验方式，严格检验，尽最大努力地阻止废物向中国的转移。
（四）实行经营主体的备案制度。对将要经营进口废物的废物经营单位、利用单位事先向环保部门的备案制度，主要是经营资格的许可，加大经营责任，同时一旦有违法、违规行为发生时，避免经营主体的灭失，已达到经营资质考核、规范企业行为、规范市场秩序的目的。另外，应当继续坚持进口废物事后的报告制度，使环保部门对真正的废物利用单位和其进口的废物，实现一个后续监督管理的过程，具体落实《关于废物进口环境保护管理暂行规定的补充规定》（环控[1996]629号）中第十一条“转让或者倒卖国家环境保护局《进口废物批准证书》的，由国家环境保护局吊销《进口废物批准证书》，并暂停或取消其废物进口，加工利用的资格”的规定。
（五）规范企业申报行为，要求企业必须准确、详细地申报废物的商品名称和几成分含量，正确填报各种监管证件的代码和编号。在没有出台新的管理规定的情况下，应严格执行进口废物管理的有关规定，不在可利用的目录内废物即为禁止进口废物，如果企业执意进口，可以要求其向地方环保部门申请，逐级上报审批。
（六）加强对涉嫌废物的化验与归类审核力度。审单和查验现场应通过风险分析，加强对废物进口报关单的审核，对于通过模糊申报方式申报进口涉嫌废物的报关单，要加大海关取样化验和归类审核力度，充分发挥专家作用，提高现场海关对废物监管的能力。
（七）加强废物的后续监管，控制废物流向。要加强对废物进口企业的后续稽查，特别是对于以加工贸易方式进口废物的企业，应严密监控其进口废物原料的流向。加强对废物进口后流向的监管，对于在后续监管中发现废物实际流向与废物利用单位不一致的情况，及时反馈当地环境保护部门。
综上所述，进口废物的管理工作是敏感的，随着行政许可法的实施，这项工作的开展难度是增大的，在判定废物与非废物，合法进口与责令退运之间，面临着如何适用检验标准，如何适用法律法规的问题。希望此项工作在不久的将来，能够实现科学发展与有效管理的协调统一。
参考文献：
①见 滕军力再生资源回收利用前景广阔《有色金属再生与利用》2002年第1期
②见 张翼中国的再生资源发展态势及管理战略《有色金属再生与利用》2003年第3期
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