积极应对奋发有为 努力做好入世后的海关工作
我国正式加入世界贸易组织已5个多月了。海关作为国家的进出关境监督管理机关,承担着重大的法律责任和繁重的工作任务,遇到的问题是复杂的,受到的挑战也是明显的。深入思考当前海关工作面临的新形势、新情况和新问题,研究提出应对挑战的方略、趋利避害的措施,是十分必要和迫切的。
一、入世后对海关工作的主要影响
从入世后海关工作的实践看,主要发生了以下5个方面变化：
(一)国家贸易管制政策进一步放宽,进出口贸易量持续增长
按照我国入世承诺,入世后,仅保留配额、许可证和机电产品特定进口招标等非关税措施,并逐步减少,直至2∞5年1月1日全部取消,关税将作为唯一的贸易管制手段,全面推进贸易自由化,2∞2年1月起,国家开始放宽一系列贸易管制措施,进口许可证管理的商品由33种减少到12种,出口许可证管理的商品由66种减少到53种;大部分配额许可证管理的商品都转为自动登记管理,大部分的机电产品在进口时都不需验核机电批文,农产品进口由配额许可证管理改为关税配额管理;一些重要的工农业产品如原油、钢材、汽车及零部件、大豆等关税配额都大幅增加,仅汽车及零部件的配额就由2∞1年的50多亿美元增加到80亿美元。贸易管制的放松,大大便利了进出口贸易活动,2002年1至4月,我国进出口贸易量增幅较大,进口货值同比增长8.8%,出口货值同比增长12%,广东的增幅较大。国外更多的新产品伴随着服务和投资进入我国市场,海关在执法、效率等方面面临新的挑战和压力，特别是由于国内一些产品、企业和产业面临更为激烈的竞争，对进出口秩序和效率的要求日趋强烈。
（二）进口关税总水平进一步下调，海关税收形势严峻
入世后，我国关税税率大幅下调。从1月1日起，我国关税算术平均税率由15.3％降至12％，降幅为21石％，加权平均税率由9.5％降为56％，降幅高达41.5％，而且都是实质性降税。200年前4个月，全国海关征收关税和进口环节税净人库741.61亿元，同比减少62 19亿元，下降 7.74％，2002年 1至 4月海关税收中的关税收人大幅减少，共征收210亿元，比去年同期下降25％，是近年来海关关税的第一次负增长。同期广东省内海关税收净人库19504亿元，同比下降145％，其中关税5494亿元，同比下降32％。因此，2002年后8个月海关完成税收任务十分艰巨。
（三）行政执法手段受到进一步规范和约束，海关有效执法压力增大
入世后，海关的立法和执法活动必须与世贸组织规则一致，海关的行政管理和执法行为受到了全新理念的影响和规则的约束：法规必须透明、公开，执法程序必须公正、简化和高效，执法尺度必须规范、统一和合理。大量与世贸组织规则相抵触的海关法规以及众多以业务通知形式下发的内部规范性文件亟待进行清理。
海关行政执法手段受入世影响最大的是估价工作。2002年1月二日，中国海关全面执行《WTO估价协定》，海关不能再简单地以参考价格或者价格资料作为完税价格征税，而必须坚持成交价格的原则，所使用的估价方法、运用的估价程序都必须符合协定的规定，限制和约束了海关税收征管的执法手段。2002年一季度，全国海关审价补税283亿元，同比下降49.3％。广东省内海关1至4月审价补税共24，983宗，补税约14亿元，同比分别下降了30.7％和61.2％；与此同时，税收征管工作出现“三低一大”（征收水平、价格指数、税收增幅低于全国海关平均指标，税收降幅大）的现象，价格瞒骗走私也日益猖獗。2002年1季度，广东海关查处低报价格案件13起，案值6015万元,逃税699万元(其中1起物品价值待估),同比分别上升62.5%、538.5%和250.8%。
此外,一些基层关员在入世后执法手段受到约束的新情况、新问题面前,对海关有效执法的紧迫感和责任感不够强,还处在消极观望、无所作为的状态;有关验估、查验等工作存在重点不突出,针对性不强等问题。海关有效执法压力增大。
(四)企业运作与竞争对海关科学管理的要求进一步迫切,通关效率和作业程序成为新的规范对象。
近年来,随着科技进步,全球范围的产业结构调整加快,企业生产、经营和运作方式正在发生深刻的变革,全球化采购、门对门服务、零库存经营、短周期生产等现代理念和生产运作,对传统的海关监管模式提出了严峻的挑战。而资金、货物、人员的大范围跨国界流动,对海关通关效率提出了新的更高要求,贸易便利化呼声日趋强烈。面对经济全球化和在世界经济中最具活力和发展最快的我国经济,作为上层建筑组成部分的海关是适应、促进经济发展,还是阻碍经济发展?这一问题,已更尖锐而现实地摆在海关面前。
在经济全球化和贸易自由化的背景下,市场竞争不只是产品之间、企业之间的竞争,也体现在各国各地行政机构特别是包括海关在内的口岸管理部门行政效率的竞争。在各地的招商引资工作中,不少国际财团往往把海关的通关效率、服务水平作为选择是否在一个地方投资的重要依据。因此,海关工作必须顺应企业的合理要求,按照守法便利的理念,通过制度创新和科技创新,加快海关现代化建设,不断改革监管制度,在有效监管的前提下全面提高通关效率,将海关管理所需时间对国际物流和国际投资的延滞降至最低。去年5月29日,联合国在瑞士日内瓦总部举办”贸易便利化国际论坛”,主题就是”为世界贸易的增长提供更加简便的手续”。世贸组织新一轮多边贸易谈判议程,也已将海关通关作业制度与贸易便利化列入议题。可见,人世后,海关的作业程序、通关效率不仅是影响企业竞争力和投资环境的重要因素,而且还成为国际多边贸易体系新的规范对象,将使中国海关在有效监管和高效运作方面面临更大的压力和考验。
（五）日益增长的贸易量和繁重的工作任务与海关有限管理资源的矛盾进一步加大
2001年我国进出口贸易达5097亿美元，年增长7.48％，排位跃升世界第六。2002年1至4月份，进出口贸易继续保持上升势头，达1745亿美元，同比增长10.05％。 随着外贸经营权的放开，会有更多的企业参与到进出口活动中。为了保证税收、打私、监管、统计、贸易管制、知识产权保护等任务的完成，并为脚四阶野激理的现代化、提高通关效率，近年来海关在机构、人力，科技等方面加大了投人O 1998年至2000年新增海关机构29个，新增人员7，449人，海关各项经费支出总额达 157 8亿元，3年平均增长 34.8％，大大超过同期全国财政收人157％的平均增长幅度。2001年，全国海关人均经费支出达到11.2万元，是其他中央政府部门的近4倍。随着我国公共财政体制特别是海关资金来源体制的重大改革，我国海关将会面临许多国家特别是发达国家同样遇到的问题，即不断增长的贸易量以及国家不断赋予海关新的管理职能、新的任务与海关的管理资源相对减少的矛盾。因此，管理资源的合理配置和科学使用是各级海关领导必须高度关注的问题，应追求和实现在有限管理资源情况下管理效益最大化的管理目标和价值从人力资源配置、机构合理设置、资金和技术有效投人以及人员的知识和技能的更新培训着手，采取切实措施，以适应入世后形势发展的需要。
从以上分析可以看出，入世对海关工作的影响是多方面、多层次的，归纳起来，最明显、最直接、最突出的，一是有效执法的问题。即在迅速变化的形势面前，海关能否继续保证依法有效监管、保证税收、遏制走私。二是便利贸易的问题。即在国际贸易、国际投资、国际化大生产高速度、大容量、跨国界、跨区域进行时，海关能否适应形势，深化改革，高效运作，便利贸易，促进发展。
二、积极主动.奋发有为；实现有效执法和便利贸易的高度统一
海关作为国家行政机关的职能属性决定了我们应对入世的唯一选择,就是依法行政,按照国际通行的规则和做法办事。而海关的行政执法活动必须在法律允许范围内充分考虑企业生产、国际物流乃至社会生产力发展的综合需要,自觉服从和服务于”以经济建设为中心”的大局,促进国家宏观经济健康顺利发展。因此,在实践中,要正确认识和坚定不移地坚持”依法行政,为国把关,服务经济,促进发展”海关工作的新方针,正确把握”把关”与”服务”的辩证关系。”把关”与”服务”是一个事物的两个方面不能把它割裂开来。一个忠于职守有效执法的海关与一个能够充分提供贸易便利的海关并不矛盾,绝不是非此即彼的选择。坚持”依法行政、为国把关”绝不意味着海关监管工作可以不为社会生产力发展综合需要提供便利条件和有利环境;坚持”服务经济、促进发展”也绝不意味着要以削弱或者放弃海关有效监管为代价。要紧紧围绕入世后有效执法和便利贸易这一当前海关的主要矛盾,结合海关工作实际,积极提出应对措施,从而带动其他矛盾的解决。只有根据变化了的形势、任务和要求,奋发有为,积极探索,才能促使海关工作朝着”更高执法水平”、”更优服务”、”更低成本”的方向发展。
(一)以综合治税为龙头,多管齐下,确保应收尽收
海关税收在国家财政中占有重要地位,2∞1年海关税收2492亿元,占全国财政收入的152%,占中央财政收入的272%,做好税收工作,是有效应对入世、发挥海关队伍战斗力的重要检验。随着海关通关作业的全面改革,税收工作已深度融合到整个通关作业体系中。抓住综合治税,就抓住了解决有效执法问题的龙头,也就抓住了应对入世的主题。目前,要特别针对广东省内海关税收工作存在的”三低一大”的突出问题,多管齐下,综合治理,形成通力协作的格局,彻底扭转税收工作被动局面o
1.加快建立新的估价体系,降低实施《WTO估价协定》的负面影响。建立新的估价体系要求我们一是充分使用海关质疑权和估价权,对低瞒报价格说”不”。如企业没有提供证据或提供的证据不能说明其价格的真实性和合理性,可不接受企业申报的成交价格而另行估价。二是抓好估价制度的落实。严格执行总署现行的估价、归类等一系列税收征管规定，组织一线关员学好、用好有关规程，严格按程序办事。三是调整和理顺现有的估价工作模式，重新定位和科学划分审单中心、现场海关以及职能部门的职责与权限。将估价权下放到现场海关，审单中心通过数据监控对现场海关的估价进行监督，职能部门则通过风险分析，开展价格风险管理和价格监控工作，为审单中心和现场海关提供强有力的信息支持。
2加强加工贸易管理，保证贸易管制和税收措施的有效落实。2001年我国加工贸易进出口总值达24143亿美元，占全年进出口总值的47 4％，而广东省加工贸易进出口总值已占全国加工贸易进出口总值的526％、占全省进出口总值的719％。在加工贸易“遍地开花，漫山放羊”的开放式管理模式下，海关能否管住管好加工贸易是完成税收任务的关键。因此，要认真总结20多年加工贸易监管正反两方面的经验和教训，按照“优化管理，规范经营，提高水平”的发展方向，从稳定政策、完善法规、创新制度、强化手段和深化管理等方面多管齐下，探讨既能保证海关有效监管、又能促进加工贸易健康发展的途径。一是充分发挥加工贸易监管与通关管理、监管、关税、稽查、调查等部门的综合管理作用，在信息化管理的基础上，优化加工贸易监管资源配置，集中力量对企业加工生产经营全过程进行动态监控和深度管理，重点加强下厂核查、单耗核定、合同核销、加工贸易成品复出口等环节的管理，严厉查处非法内销加工贸易保税货物的走私行为，防止国家税收流失。二是强化税收保障机制。针对加工贸易品种多，管理难度大和管理风险高的特点，积极探索以资产抵押为核心，由银行保证金台帐的“空转”向“实押空转”的转变，探索建立一种既不大量占压企业流动资金，又能保证海关税收和管理有效的担保制度。三是建立和完善海关主管、企业自管和社会共管的加工贸易综合管理机制，加重企业生产经营责任，促使管理责任到位，落实保税监管的各项措施。四是积极推进加工贸易监管制度的改革，形成以科技为中心的管理机制，促进加工贸易健康发展。积极进行总署“电子底帐+联网核查”试点工作,大力推行加工贸易深加工结转模式的改革。五是完善法规,加重责任。加强与外经贸主管部门的联系配合,研究制定加强管理的法规,重点对管理不善、走私违法的企业,采取暂停经营、吊销经营资格等行政管理措施,切实加大加工贸易生产经营的法律责任,促进企业规范管理、守法自律和健康发展。3.提高实际监管和验估水平。监管工作是税收工作的基础,验估工作也是正确归类、审价的前提。要通过抓基层、打基础,实现实际监管的人员机构、监控职责、制度措施和技术装备”四个到位”,提高实际监管和验估水平,为应收尽收提供强有力的保障。一是认真研究通关作业改革后一线物流监控的作业流程和岗位职责,明晰责任,堵塞漏洞,加强各岗位、各作业环节的衔接与配合,实行分类管理,加强监管人员的专业化和正规化建设,以人为本,强化激励,充分调动现场监管人员的积极性,切实落实现场海关物流监控的第一责任。二是依靠科技创新和制度创新推动海关监管工作智能化。从实际出发,因地制宜,加快区内监管场所的标准化建设,综合发挥H986检查仪、闭路电视监控系统、地磅等管理措施的作用,确保货物流与信息流的互相印证,确保物流监控的到位。三是积极推进查验制度改革,运用风险管理手段,选准查验的重点企业和重点商品,坚持查验的标准和要求,加重一线查验关员的责任心,强化机动查缉的作用,切实加强实际查验的针对性和有效性,提高查获率,同时,对各类风险布控效能和现场查验效能进行综合评估,提高绩效评估的有效性,加快查验评估工作的标准化和电子化建设。四是充分发挥现场海关的优势,加强对低价位和重点敏感货物以及海关暂未掌握有关价格资料货物的实际验估,并由监管、关税、价格、归类等部门组成联合指导小组,到现场蹲点或巡回指导,提高现场关员验估归类工作水平。
(二)严厉打击商业瞒骗活动
近几年,在持续不断的反走私斗争中,大规模、法人走私活动得到有效遏制,走私活动呈现隐蔽性、技术性和团伙性等特点。今年以来,以价格瞒骗为主要形式的商业瞒骗活动成为走私活动的新特点,成为入世后海关打私工作新的重点。
广东地区毗邻香港,粤港经济联系密切,近80%的进口货物经香港转口o从近期广州海关查获的商业瞒骗案件看,走私分子的”洗单”活动尤为猖獗,即进口货物通过香港转口进境时,香港中转商隐匿原始单证,制作虚假单证提供给国内代理商报关。两地犯罪分子串通一气,伪报价格、货名、规格、数量等内容,或将高价商品”洗”成低价商品,或将数量大的商品”洗”成数量小的商品,或将税率高的商品”洗”成税率低的商品,或将贸易管制的商品”洗”成非贸易管制的商品,偷逃关税,逃避监管。为此,必须尽快建立强有力的反商业瞒骗机制,重拳打击商业瞒骗活动O
1.充实稽查力量,强化稽查手段。加强对进出口经营企业及相关单位的会计帐簿、凭证、报关单证等资料实施稽核,以审核企业进出口活动是否合法,将海关的监督管理活动贯穿于企业进出口全过程,并与审单、估价、归类、查验等手段有效配合,有效拓展海关监管时空,及时发现和堵塞漏洞O当务之急要在业务量大和税收任务重的基层海关恢复稽查机构,充实稽查人员,有重点、有目的地开展常规和专项稽查,对涉嫌商业瞒骗的企业加大稽查力度,对查获的商业瞒骗案件,依法从重从快予以打击,并选择典型案例进行曝光。
2.建立广泛有效的反商业瞒骗统一战线。一是在风险分析的基础上,确定高风险企业和商品,对有走私违法前科的要列入黑名单,形成全省海关的”反商业瞒骗”联盟。二是进一步完善反走私综合治理机制,加强与有关行业主管部门和执法、司法部门的联系配合,形成打私合力。三是积极实施海关与企业的合作伙伴战略,与跨国公司、国有大中型企业、中介机构合作,共同防范走私违法犯罪,保护守法企业的权益。四是促进企业守法自律,通过完善分类管理,树立经营资信好、守法自律的典型企业,为其提供”无纸通关”等便利措施,促使更多的中间企业转为A级企业,形成自觉守法的生产经营环境,促进守法便利。
3.积极开展粤港海关的行政互助。针对走私的新特点,拓宽粤港海关合作的领域、范围和形式,并使之制度化、经常化。近期,应重点探讨与香港海关建立粤港贸易数据对比或共享机制的可行性,建立商业瞒骗情报的互换制度。及时获取涉嫌商业瞒骗货物在香港出境的具体情况,有针对性地防范和严厉打击粤港两地的”洗单”走私活动O
(三)推进海关法制建设
要按照”立法透明,执法公开”的基本要求,依法行政,规范管理。
一是要把法规和规范性文件的清理摆上重要日程,认真组织人力深入系统地开展工作,要特别注意了解和收集基层海关在执法实践中的具体困难和问题,积极向总署提出实质性的”立、改、废”意见。建立直属海关规范性文件的立项审批制度以及执行检查和评估制度,确保执法
的公正性和有效性。二是以增加执法透明度为重点,全面推行关务公开,抓好《海关通关现场关务公开基本标准》的检查落实,凡涉及管理相对人权利和义务的规范性文件,应在现场对外公告o三是加强对基层海关的执法监督,解决执法中”重实体,轻程序”的问题,同时,进一步完善行政复议和应诉工作,严格依照法定程序、法定时限办理行政复议案件,提高海关执法的整体水平。四是从保护自主知识产权、促进民族工业发展、支持扩大外贸出口、维护市场公平竞争秩序出发,按照世贸组织与贸易有关的知识产权协定的有关要求,履行《知识产权海关保护条例》,保护企业的合法利益,加大对进出口货物侵权案件的查处力度,建立运转协调、办事高效、措施有力的知识产权海关保护机制。
(四)加快风险管理机制建设
要充分发挥风险管理在提高效率、优化资源配置、增强执法能力以及解决有效监管和高效运作的矛盾等方面基础性和先导性的作用。
风险管理机制的建设应当遵循”分解动作,适时合成”的原则,从各业务部门自身做起,从现阶段急需项目做起,从小做起,在实践中不断整合、完善。一是大力支持各业务部门独立或合作开发风险管理技术,从审单作业、物流监控、职能管理三大系统的高风险环节人手,重点围绕企业、商品、海关监管要素这三大类风险,提出各自的业务需求或发出布控指令,积极探索各种切实可行的风险管理措施和办法。二是建立日常工作机制,在职能部门和现场海关设立风险管理岗位,配备人员,确保风险管理制度和措施的有效落实,特别是保证风险管理信息形成有效的反馈”回路”,不断使风险管理”升值”。三是加快建立健全风险管理数据库,包括企业资信数据库、商品归类和价格数据库;注意规范参数标准及兼容性,为建立统一的风险信息作业平台打好基础。
(五)推进海关信息化建设
入世后,提高海关信息化水平,是严密海关监管和提高海关工作效率的有效途径,也是政府管理手段改革和社会发展的必然要求。一是加快H2000通关系统的试点工作。广州海关应积极做好各项试点工作,为下一步在全国海关范围推广积累经验,创造条件,促进海关业务管理方式的变革。二是继续做好口岸电子执法系统的推广应用工作,实事求是,量力而行,不断总结经验,加大协调、维护和保障力度,发挥系统的执法和服务的作用。三是深化通关作业改革,大力推广”无纸通关”,不断提高通关效率,让更多的守法企业受惠。四是抓好海关政务信息化工程建设,规划和建设计算机网络系统和运行平台,实现网络扩容和提速,提升网络的稳定性、可靠性和抗攻击的能力,切实做好各项技术保障和信息安全管理工作。
(六)建立一支高素质的海关队伍
海关工作能否适应入世后的新形势,关键在人,关键在于建立一支高素质的海关队伍。一是管理思想、管理理念要首先入世。各级领导必须带头加强学习,熟练掌握和运用世贸组织规则,更新管理理念,关注海关各种资源的合理配置,注意分析和把握入世后的新形势,积极研究新情况,解决新问题,并带动群众认识的提高和统一。二是要培养和造就一支专家队伍。广泛运用信息、网络等新科技,为队伍素质的提高提供更好的条件,使普通关员成为行家里手、业务专家发挥更大的作用,要加快在归类、验估、稽查、法律、技术等业务领域积极培养和造就一大批高层次的专家。三是加强廉政建设。队伍中的不廉洁行为,是造成税收隐性流失、实际监管不到位、通关效率低下和执法水平参差的重要因素。要加强新形势下的思想政治教育,创新思想政治工作的理念和方法,关心人、培养人、发展人,培养敬业精神,增强廉洁自律意识。要有的放矢地加大执法监督的力度,进一步完善廉政制约机制,对征税、监管、加工贸易、稽查等廉政高风险环节加强监督,化解高风险岗位的廉政风险。四是加大激励力度,激发队伍活力。要鼓励先进,发现典型,以点带面,推动全局,充分调动广大关员的主观能动性,发挥”物”所不能发挥的积极作用。当前,对在税收征管、打击走私等工作中成绩突出的人员,要及时给予精神和物质奖励,激励广大关员以更加昂扬奋发的精神面貌技入到工作中去。
沧海横流,方显英雄本色。面对复杂的形势,我们应当坚持”实践,认识,再实践,再认识”的思维方式,不断总结和逐步深化对应对入世实践的认识,在总署党组的正确领导下,以奋发有为的精神状态,在新的起点上全面推进业务制度的改革、管理方法的创新、执法能力的提升和工作效率的提高,努力实现海关工作在高水平上与国际接轨,从而推动海关工作水平有一个整体的、全面的提高。
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