建立海关反恐长效工作机制 充分发挥海关在国家反恐斗争中的作用
[内容提要] 本文结合国际反恐斗争形势和我国政府反恐斗争的基本态度，阐述了我国海关深入开展反恐斗争的战略抉择和基本对策。
[关 键 词] 海关；反恐；长效机制
国际恐怖主义实施有组织的跨国犯罪活动的一个显著特点就是利用各种进出境渠道走私、偷运枪支弹药、爆炸物品和毒品，邮寄、携带、夹藏反动宣传品和散发性宗教印刷品和犯罪所需资金。海关作为国家的进出境监督管理机关，依法监管进出境的货物、物品和运输工具，必须深入研究和掌握当前国际恐怖主义势力在进出境环节的活动方法、手段和规律，建立海关反恐长效工作机制，采取果断措施，认真履行海关政治把关职能，为维护国家安全和社会稳定做出应有的贡献。
一、恐怖主义的定义及我国政府反恐斗争的基本态度
恐怖主义，按联合国章程2656f(d)款第22条的定义，是“亚国家组织或秘密团体对非战斗目标发起的有预谋的、有政治目的的、通常故意影响视听的暴力行为。”“恐怖主义”具备以下主要特征：是由一个国际性组织发起的有预谋的突然袭击行动；往往是针对敌对国家或民族的杀伤性攻击；带有政治、民族或宗教的复仇性或蛊惑性。
恐怖主义犯罪是现代社会的产物，是社会政治、经济、宗教、文化多方面因素综合作用的结果。由于国家之间的利益分歧，民族与宗教的矛盾，民族与种族的冲突以及国内矛盾的激化，形形色色的恐怖组织不断增多。据统计，世界上大大小小的各类恐怖主义组织数以千计，分布在欧洲、中东、北美、拉美、非洲、亚洲等世界各国。这些恐怖组织组织紧密，纪律严格，经济基础丰厚，具有极强的破坏性。恐怖活动和恐怖主义犯罪日趋猖獗，给各国防范与惩治恐怖主义犯罪提出新的挑战。
从世界范围内来看，恐怖主义势力对世界各国国家安全和社会稳定造成极大的危害。中国反对一切形式的恐怖主义。为了维护国家安全、社会稳定和公众利益，我国政府已经采取了一系列措施，不断加大对恐怖主义犯罪的打击力度，对日趋严重的恐怖活动和恐怖主义犯罪做出坚决回应。首先，中国一直积极主张新的安全观。中国率先提出摒弃冷战思维，顺应时代潮流，共同培育和推广新的合作安全观。以新安全观为基础，中国的安全政策首先着眼于维护国家的主权、统一与领土完整，同时服务于经济建设，努力确保一个稳定的国际环境，尤其是良好的周边环境。其次，与此相一致，我们已经建立起新的国家安全观概念。新的国家安全观念在传统的国家安全观念（军事安全和领土安全）的基础上，侧重强调经济安全、环境安全等。有组织犯罪必然涉及到国家安全范畴。“9.11事件”对整个国际社会的冲击和影响是深刻的。它表明，不仅领土、资源、利益冲突引发的各种传统安全问题远未解决，而且以国际恐怖主义为代表的各种非传统安全问题也日趋严峻，其最大特征是，它们多为跨国、跨地区的问题，自然会对我国的稳定构成相当的危害。
事实上，中国已经成为恐怖主义的受害者。就我国面临的形势而言，西部地区活动最为猖獗的“东突”恐怖势力已经对我国家安全和社会稳定构成极大威胁。在中国境内从事恐怖活动的“东突”分子长期受到国际恐怖组织尤其是“基地”组织的训练、武装和资助。“东突”在新疆制造一系列的恐怖案件表明它已经融入了国际的恐怖组织当中去了，打击“东突”恐怖势力已经成为国际反恐斗争的组成部分。所以，坚决打击“三股势力”（民族分裂、暴力恐怖和宗教极端势力），是“9.11”事件后我国面对中亚形势深刻变化应做的战略选择。反恐现实决定了这项斗争的长期性和尖锐性。
二、海关深入开展反恐斗争的战略抉择和基本对策
由于海关所处的特殊地位和其作用的不可替代性，决定了海关在国家整体反恐斗争中将起着十分关键的作用，是国家反恐斗争的重要有生力量。海关必须认清自身在国家反恐斗争总体部署中的角色定位，采取切实可行的应对措施，不断加强海关的反恐制度建设、应急机制建设和反恐基础建设，有针对性地强化海关反恐国际合作，采取有效措施，切实做好对各类恐怖事件的预防、打击和处置，在反恐斗争中发挥海关应有的作用。
出于国家安全的现实考虑，我国反恐斗争的主要任务是打击“东突”恐怖主义势力和其他“三股势力”；打击东南亚、日本和台湾黑社会组织（日本暴力团、华人的三合会等）以经商、投资为名的渗透活动。对外，则是要积极联手有关国家和国际组织深入研究犯罪产生原因，从源头上控制犯罪，强化打击有组织跨国犯罪的力度。因此，海关必须尽快树立新的责任观念，从维护国家安全的战略高度认识恐怖主义的严重危害，充分认识到反恐斗争的严峻性和复杂性，进一步增强全体关员在政治上“为国把关”的忧患意识，认真分析反恐斗争的新形势、新动向，积极研究有效开展反恐斗争的新方法和新途径，充分发挥海关缉私队伍在反恐斗争中的主力军作用，切实做好反恐斗争前期准备，增加预见性，努力提高海关防范和处置恐怖事件的能力，为适应客观形势的变化、转变监管重点、调整监管重心提前打好基础。
针对有组织跨国犯罪形成的原因和特点，海关要相应地采取有效的反恐措施。基本对策为：尽快制订《反恐怖工作预案》，重点地区的海关要尽快建立和完善反恐怖工作协调机制，对来自重点国家、区域、航线的重点对象予以重点预防；针对进出境环节有组织跨国犯罪的特点，加强正面监管；对涉及有组织跨国犯罪的走私活动，予以重点打击。为此，应将加大力度打击跨国境恐怖主义犯罪作为海关监管的重要课题来加以研究：以缉私局为中心，加强对犯罪手法、人员、渠道、运作模式等的研究；以监管部门为中心，研究海关监管现场有效查缉的方式、方法；以海关化验中心为依托，加强对高危险商品进行化验和鉴定。在此基础上，加强内外执法配合，及时总结和摸索中国海关反恐工作的新经验、新方法，形成符合我国海关实际情况的反恐工作机制。
（一）全面加强反恐工作的长线基础建设
1、建立反恐工作的内外协调配合机制
对内，在海关总署成立反恐工作领导小组，专门负责研究、规划、指导、协调、推动全国海关的反恐工作。在反恐任务繁重的陆路边境和空港海关成立反恐执行小组。通过发布预警报告（ALERTS），定期分析反恐斗争形势，通报反恐斗争进展情况，总结、研究反恐斗争的经验，不断提高现场人员的素质和反恐能力。
对外，以加强外联合作为保障，形成共同打击恐怖主义势力的整体合力。加强与军队、公安、安全、武警、边检等有关职能部门联系与协调。建立与上述单位共同参与的反恐联系协调机制，通过定期地相互通报情况，交流有关反恐情报，努力形成情报共享的合作机制。海关要积极参加各种类型反恐联合小组（TASK FORCE）活动。
此外，还可比照美国海关“海关-商界反恐伙伴计划”（C-TPAT），以安全为前提，充分调动和发挥商界在反恐斗争中的积极作用。海关应密切关注供应链上涉及生产商、进口商、承运人、报关行、仓库经营人等环节的运作，从基础部分着手，最大程度“在线”获得商业和运输资料和信息，例如，定单、定仓、仓单和装船前信息，各类仓储、物流情况等，形成“人民战争”的态势，为海关承担国家安全责任提供最大限度的保障。要全面掌握、分析反恐的信息，准备有关的反恐预案，研究制定反恐处理突发事件和反恐斗争实施方案（contingency and emergency plans），切实提高监管现场对恐怖和突发性事件的应变能力。
2、加强国际合作，探讨实施联合反恐的途径和手段
反对国际恐怖主义是一场政治、经济、军事、外交、情报、法律、舆论、心理各方面的斗争，必须动员世界各国的力量，实现“以国际化对付国际化”才能完全奏效。为此，必须增加共同责任感，加强与其他国家海关尤其是周边国家及区域海关组织的互助与合作。随着全世界范围内反恐斗争的深入，更需要完善海关行政互助模式和国际刑事司法协助。在提供的互助范围中，应包括“防止、调查和惩处违反海关法规的行为”，具体活动方式包括相互交换情报、特别监视以及应对方当局的请求对有关文件、单据的真实性、合法性加以核查。除与美国（联手推进集装箱安全计划CSI的实施）、俄罗斯以及中亚等国的合作会进一步加深外，还要加强与南亚、东盟、欧盟等国家海关的反恐合作。国家间的合作方式除了采用传统的有关文书送达、调查取证、情报交换与共享、搜查、取证、扣押等外，还有待突破和创新。应该针对现代恐怖主义犯罪分布范围广、随意性强、技术手段先进及国际化趋势增强等方面的特点，拓宽合作渠道，增加有效合作形式，如代为进行反恐培训，进行反恐联合行动，寻求预防恐怖主义犯罪的合作措施等等。同时，应加强与其他国家海关尤其是周边国家及世界海关组织（WCO）的协作与交流，特别是针对打击恐怖分子跨国活动的情报信息的交流（监控恐怖分子活动的预警资讯）、加强边境控制（实际查验、调查经验与技术等）、案件线索的互相协助调查、缉捕、遣返恐怖分子等，以便更大程度地提高陆运、海运、空运以及边境口岸的安全，保障我国经济的持续发展。
3、认真执行有关公约、协议或宣言
从目前国家间的合作方式和途径来看，一方面是在公约、协议或宣言中确立反恐怖主义犯罪的原则和政策，明确缔约国的义务，另一方面是制定一些供各国共同采取的具体措施。海关应在公约框架内广泛交流立法和执法的经验，各自或联合设立专门的反恐力量，使得反恐合作增强针对性，扩大合作效果。
一是要根据上海合作组织签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》中所界定的恐怖主义、分裂主义和极端主义的定义，以及公约缔约国多边合作打击“三股势力”的原则、内容、方式和程序的要求，积极开展有针对性的边疆区域反恐海关联合行动，突出打击“东突”恐怖势力。
二是落实2001年10月亚太经合组织领导人发表的反恐声明：加强海关联系网络，加快发展一体化的电子通关网络，以便既减少对贸易流动的影响，又更有效地执法。在促进贸易便利化的同时，依靠有关国家或地区的共同参与，强化控制与打击，捣毁恐怖主义活动和发展的基础。
三是积极实施1997年签署的《布达佩斯宣言》（即“关于世界海关组织打击跨国犯罪的宣言”）。重申“理事会的代表，同意开展旨在打击违反海关法规行为的多边合作，以便解决涉及跨国犯罪的有关问题”的现实意义。
四是在海关监管环节认真履行我国已经加入了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》，承担该条约所规定的有关义务。
五是根据《巴塞尔公约》确定的原则，加强对进口废物的实际监控能力，作到对进口特别废物的流向监控。
六是配合WCO归类技术委员会积极研究涉及HS第6类中化学产品多达900余项的子目分类技术，完善《化学武器公约》产品清单，增强可操作性。
4、加大科技设备的投入，加强对物流的实际控制
海关在进出境环节欲充分履行反恐职能，必须以先进的技术设备为依托，发挥集装箱检查、电子地磅、电子闸门、闭路电视监控等科技设备的作用，不断提高海关物流监控手段的智能化水平，提高查获率和威慑力。国家应优先考虑为海关配备当今国际最先进的科技设备，为重要的边境海关配齐必要的安全检查、检测设备。此外，海关在电子口岸建设过程中要起到牵头作用，切实落实有关执法核心数据共享和交流在一个平台上完成的技术和管理问题。
（二）在实际监管工作中，注重和加强对实际物流和资金链的监控和境外情报管理。
1、运用风险管理理念，加强物流监控和现场查验，进一步提高海关反恐工作的水平
要综合利用风险管理平台，开展风险分析，运用企业分类管理定期分析口岸形势，实施有效判别和评估，有步骤、分阶段地实施对来自敏感国家和地区以及与其相邻的边境口岸的风险布控，预先甄别确定高风险目标，进行情报式、预警式布控。加强口岸现场查验力量，有针对性地确定与化学、生物和核工业相关敏感产品的查验范围和重点；加大对武器（包括生化武器）、弹药、爆炸物品、枪支以及反动宣传品的查缉；对重点敏感货物或有疑点的货物，尤其是容易藏匿、夹带武器、弹药和爆炸物品的货物、器皿和运输工具，一律开箱、拆包，进行彻底查验。同时，适时实施唯一货物运送识别号码（UCR）（Unique Consignment Reference Number）办法，加大对物流的跨境监控，保证过境、转运和通运货物的数据质量，逐步提高海关监视和控制风险的能力。在所有进出口及转运通关程序中增加安全及质量保证内容，为反恐提供更好的安全保证。
此外，旅检现场也要充分运用风险管理理念强化反恐怖斗争。对高风险航线，除了部署快速反应小分队（Immediate Response (mobile) Unit）外，业务流量大的空港应尽快实行符合国际标准的旅客预先告知制度（API）（Advanced Passenger Information），力争提前获得旅客信息。
2、配合有关主管部门共同打击洗钱活动，切断有组织跨国犯罪资金流链
洗钱是指将毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪、走私犯罪或者其他犯罪的违法所得及其产生的收益，通过金融机构以各种手段掩饰、隐瞒其来源和性质，使其在形式上合法化的行为。洗钱问题总是与国际贩毒、有组织犯罪等联系在一起。打击恐怖主义，反洗钱是一项治本性措施。洗钱犯罪即以各种方式将犯罪所得转移到境外，使犯罪所得超越国界的限制，使其来源表面合法化，从而达到隐蔽的目的。随着国际间经贸关系的日益频繁以及有组织犯罪集团的扩张，洗钱犯罪逐渐走向科技化、跨国化及集团化，使各国正常的经济活动和市场机制的运行受到破坏，也使各国的经济蒙受难以估计的损失。海关在保持打击走私高压态势的同时，务必坚持顺藤摸瓜，坚决打掉地下钱庄，打击恐怖组织利用各种违法或掩护方式筹措活动资金的行为，切断恐怖组织的经济来源，从源头上堵塞各类有组织犯罪活动。海关缉私警察要根据2001年第三次修正的《刑法》第191条的有关规定，主动出击，联合金融机构联手打击洗钱活动。依照法律、行政法规等有关规定，金融机构也应协助司法机关、海关、税务等部门查询、冻结、扣划客户存款。
3、注重和加强对境内外情报的分析和利用
加强情报合作成为国际海关合作的一个普遍倾向。只有拓宽信息、情报收集渠道，重视对恐怖组织的情报、信息收集工作（collect and pool information），才能力求准确、全面地掌握恐怖组织的人员情况、资金来源、活动动向等内部情报，实现情报共享，这是取得反恐斗争胜利的关键所在。海关应及时搜集和上报各种关系到国家安全和社会稳定的恐怖暴力活动的情报信息，重点搜集境内外“三股势力”的有关情报线索，进一步完善同公安、安全部门的信息情报网络，建立反恐情报互通机制，做到资源共享，及时掌握、排查恐怖分子的动向，力争将恐怖活动消灭在预谋的初级阶段。一是考虑建立海关反恐特别情报网，锁住特定目标，提高行动性情报的准确性；二是建立海关反恐信息网，加强案件和风险分析，提高动态性情报的及时性；三是加强海关反恐案件的情报和案件经营，拓宽渠道，增强情报的完整性；四是利用WCO已经开发的海关执法网络（CEN）（WCO Customs Enforcement Network），加强境外海关反恐情报工作收集和整理，扩大情报的可使用性。
此外，还应借亚太地区情报办事处（RILO）迁址北京之机，在以往缉毒、打击商业瞒骗、防止禁限货物的基础上，适时加大与亚太地区国家的反恐情报交流（NORMINAL DATA CONCERNING ANTI-TERRORISM）和具体执法的力度。
（三）加强海关系统自身安全和防范
除了加强对关员、办公用房、监管区域作好安全防范工作以外，还把强化对信计算机网络和通信系统的安全管理放到首位。要落实保障通关系统和通信系统安全的各项措施，防止遭受恐怖分子的肆意破坏。
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