关于促进西藏边境贸易发展的几点建议
西藏的边境贸易历史悠久，对推动与邻国之间睦邻友好关系，发展边境地区经济，提高边境居民生活水平都起到了重要的作用。近几年来，由于内外部诸多原因的影响，西藏边境贸易发展缓慢，特别是从2001年起，连续两年大幅下滑。因此，如何制止边境贸易大幅下滑趋势，促进其快速、持续发展，使其成为西藏地区新的经济增长点，充分发挥其在增加农牧民收入工程中的积极作用，已成为摆在我们面前亟待解决的课题。
一、西藏边境贸易的基本情况与存在的问题
西藏的边境线长4000多公里，分别与6个国家和地区接壤。在边境线上有4个陆路开放口岸和30个传统边民互市贸易点。现阶段，西藏边境贸易基本上只与尼泊尔一个国家进行，贸易除在吉隆和普兰口岸有少量外，其余主要集中在樟木口岸。
1996年，《国务院关于边境贸易有关问题的通知》（国发[1996]2号文件）颁布之后，西藏边境贸易一度得以快速发展。边境贸易在西藏对外贸易中的比重大幅上升，占据主体地位。1999年，边境贸易进出口额为9283万美元，占当年西藏对外贸易进出口总额的86%,外贸依存度为7%。2000年，边境贸易额首次突破1亿美元大关，达1.3亿美元，占总额的98%，外贸依存度为9%。2001年，受关税政策调整和尼泊尔政局不稳的影响，边境贸易开始下降，进出口额为1亿美元，占总额的86%，外贸依存度为6%。2002年，边境贸易额继续下滑至8000万美元，占总额的63%，外贸依存度仅为4%。
西藏边境贸易进口商品主要以农产品为主，有植物油、面粉、卫生香等一些西藏地区自用的特殊商品。出口商品主要是羊毛、日用百货、纺织材料及其制品、家用电器、鞋类等。
纵观西藏的边境贸易，总体上得到了一定的发展，但是，与全国其它沿边省区相比，西藏边境贸易的发展速度相对缓慢，贸易总量小、进出口的商品档次低、品种少，地缘和政策优势未能发挥应有作用。我们认为制约西藏边境贸易发展的主要因素有以下几个方面：
（一）西藏基础差，应变能力弱。
由于特殊的地理条件和历史原因，西藏的基础设施差，工业化程度低。毗邻多国的边境贸易没有形成优势。外贸企业资金缺乏，经营理念落后，专业化、集团化水平低。现阶段，边境贸易的主要对象又是世界上最不发达国家之一，经济落后，市场空间小，与我区贸易互补性差，逆差大，发展极不平衡。特别是2001年尼泊尔发生皇室血案以来，尼泊尔国内党派纷争不断，政局不稳定，导致边境经常闭关，严重影响了中尼两国边境贸易的正常开展。另外，西藏边境口岸地处偏远，交通不便，通往口岸的公路年久失修，路况一年比一年差。冬季大雪封山，夏季塌方、泥石流频发，时常造成公路中断，大大影响了进出口货物的运输。4个对尼开放的陆路口岸中除樟木口岸外，其它口岸都处于半封闭状态，开放口岸在对外经贸中的作用远远没有发挥出来。西藏边境的对外开放处在一种较低的水平和层次上。另外，西藏外贸企业综合实力差，应变能力弱的特性，也直接影响了边贸的发展。。
（二）对政策依赖性强，未能充分运用现有优惠政策。
2000年底，国家四部委联合下发《西藏自治区自用物资进口关税返还管理办法》（财预[2000]392号文），取消了实施20年的《西藏地区进口税则》。其替代政策是：从2001年到2005年，对西藏地区每年3000万美元额度内进口的自用物资实行关税先征后返的优惠政策。虽然政策很好，但实施效果不理想。一方面，因取消了“小税则”，大部分进口商品的关税从原来的零税率调整到按法定税率减半征收，关税税率和进口环节税大幅上升，企业的税负明显加大，致使企业对新政策显得无所适从。另一方面，整个关税返还过程涉及的审批部门多、管理环节多、手续繁琐、返税周期长、人为因素多，企业怨声载道。特别是因税务部门对返还的关税征收所得税，并受《不予返还关税商品清单》和运输、市场等各方面诸多限制，大大降低了该政策对发展西藏边境贸易的积极作用。
（三）口岸管理混乱，收费项目繁多。
从西藏最大的贸易口岸樟木的情况来看，口岸管理体制不顺。具体工作中，各单位为了自身利益，多头管理，重复管理情况严重，依法行政意识不强。
樟木口岸征收税费的单位有工商、税务、海关、边检、检验检疫和报关行。这些单位按照各自的职责和各系统的有关规定，对进出口货物、进出境运输工具和人员进行征税、收费工作。其中：海关对进口货物减半征收进口关税和环节税。税务部门对有增值税缴款书的出口货物征收货值0.03%的印花税；对没有增值税缴款书的征收货值6%的增值税。检验检疫：不论法检或非法检商品，对进出口货物均征收货值0.17%的检验费；每车货物征收67元的品质费、30元的数/重量费、13.3元的包装使用鉴定费、15元的签证费；对进境运输工具每车征收80尼币消毒费。 边检：对进境外籍运输工具每车征收70尼币查验费；对进出关中国籍货车每车征收7元的查验费；对进出关接送外国游客的中国籍旅游车辆每车征收55元的监护费；对进出关的非樟木居民每人每月收取10元的出入关办证手续费。工商：对所有出口货物征收货值2%的工商管理费。报关行：对代理报关的进口货物收取货值1%的代理费；对出口货物收取货值0.3%—0.5%的代理费。
由于收费项目繁多，给企业带来了额外负担，增加了进出口商品的成本，影响了企业的利润，影响了企业经营边贸的积极性。名目繁多的收费，影响了我国对外形象，增加了不廉政的隐患。特别对出口货物不合理收费的作法，与国家鼓励、支持扩大出口的措施和优惠政策是背道而驰的。西藏大部分国有外贸企业是靠出口退税政策来维持其出口贸易，由于收费过多，只好减少出口量或改由外省区口岸出口。对进口贸易而言，西藏本身货物运输距离长、成本高，加上各种税费，进口贸易越做越亏，因此，国有企业很少做进口贸易。只有个体工商户靠其灵活的经营方式，维持进口贸易，取得微利，形成了目前樟木口岸进口贸易主要由个体商户经营，国有企业很少参与的不正常局面。
（四）西藏对发展边境贸易重视不够。
目前，区内各级政府和外贸企业对边境贸易还没有引起足够的重视，没有认识到以贸兴边、以边境贸易来拉动经济增长的重要作用。主要表现在：1、对口岸基础建设的投入比较少，整治中尼公路的决心和力度不够。2、口岸管理体制不合理，口岸管理委员会的综合协调能力较弱。3、缺乏促进边境贸易发展的长远规划和具体措施。4、对边境贸易支持力度和指导工作不够。5、各外贸企业仍然忙于跑计划、倒计划，对边境贸易兴趣不大。值得注意的是，各国有外贸企业在边境贸易中的地位正在下降，而个体工商户的比重在上升，国有外贸企业逐步失去了边境贸易的主体地位。
二、进一步促进边境贸易发展的建议
郭金龙书记在自治区第六次党代会上指出：“我区只有260万人口，仅仅立足于区内自我消费需求是十分有限的，必须把开放型经济作为实现跨越式发展的主体。……对外开放程度如何，直接关系到我区跨越式发展的成效”。开放是西藏发展与稳定的结合点。大力发展边境贸易，有利于消除贫困、兴边富民、实现共同富裕，有利于稳定西藏地区局势，也是促进我区对外开放、加快发展经济，逐步缩小与内陆地区差距的重要途径之一。因此，从西藏边境地区的实际情况出发，从边境地区经济可持续发展的角度考虑，我们就进一步促进边境贸易发展提出如下建议：
（一）充分用好优惠政策，变优惠为实惠。
1、指定有关单位，修订具体的实施办法，进一步贯彻落实国发[1996]2号文和藏外经贸发[2000]67号文的减半征收进口关税和环节税以及边民通过互市贸易每人每日带进3000元以下商品免征进口关税和环节税的优惠政策。将中央的优惠政策真正落实到实处，而不是仅仅停留在口头上、写在纸面上。既不能补征国家优惠政策减半的税款，更不能变相给企业和边民增加额外费用，要切实做到减负，使边境地区群众真正感受到政策的优惠，享受到实惠和好处。
2、从进口关税返还政策执行两年多来的情况看，由于多种原因，效果极不理想，使得优惠政策犹如“画饼充饥”。因此我们建议：一是简化审批环节和手续，下放权力，实行现场“即征即返”。财政部门在口岸设立办公点，直接受理企业的返税申请，预支经费，把返税款先予垫付给企业。待返税审批工作完成后，由国库划拨返税款给财政部门核销垫支。二是积极争取国务院有关部委的支持，尽快取消《不予返还关税商品清单》和边贸优惠政策的国别限制。从近几年西藏边境贸易进口额来看，2000年为 674万美元，2001年为607万美元，2002年为651万美元，仅仅使用了优惠政策规定额度的五分之一。由此可见，如不突破商品品种的限制，3000万美元进口额度很难达到，更谈不上冲击国内市场和民族工业。只有简化关税返还手续，用好政策，才能促进我区对外贸易的发展，才能拉动我区经济增长，才能真正体现出国家对西藏的特殊照顾。
3、我国入世后，边境贸易也必须按照WTO关于边境贸易的规则运行，而《WTO协定》中有这样一条规定：“本协定的各项规定不得阻止任何缔约国为便利边境贸易对毗邻国家给予某种利益”，也就是说允许为便利边境贸易制定某种优惠政策而不受其他条款的限制。因此，我们要充分利用这条规定和国家赋予民族自治区的权利，尽快研究并制定符合我区边贸发展的指导性政策和法规。加大对边境贸易各项政策法规的清理工作力度，加强对边贸的规范、管理、引导和扶持，充分挖掘其发展潜力。
（二）转变口岸管理体制，营造良好通关环境。
口岸体制不顺、管理不规范、协调作用和效率低下是我们发展边境地区经济迫切需要解决的问题。在条件均等的情况下，良好的进出口秩序和软硬件设施往往是决定区域经济发展规模和速度的重要因素。
1、建立适合于用边境地区经贸发展的管理体制，强化口岸管理机构。新的口岸管理机构必须做到机构、人员、经费的“三独立”，管理机构由自治区政府派出，直接隶属。强化管理协调配合职能，建立协调配合机制。明确管理权限，将其管理模式转变为 “监督–服务型管理”模式，赋予其相应的管理权和监督权，强化服务意识，以提高口岸管理机构的监督、协调、服务职能和管理效率。在加强对边境贸易宏观管理的基础上，加大对口岸各行政执法部门工作的监督力度，合理划分其职权，进一步明确各部门的责权利，搞好地方各级职能部门的分工协作，以便其各负其责、各司其职，将各部门的风险利益协调到最佳状态，维护口岸整体效益。加强口岸长远规划和建设，适应未来形势发展的需要。
2、营造良好通关环境。加大对口岸基础设施（电力、通讯、互贸市场等）建设投资力度和发展规划步伐，建立规范的边贸市场，为边境贸易的发展提供良好的市场环境和必要的交易条件。公路交通是一个地区经济发展的命脉，尤其是以公路为主要运输方式的西藏地区，道路运输状况的好坏直接影响着地方经济的发展。要下决心，下大力气，尽快改善口岸通往区内各地的公路交通状况。还要严厉整治乱收费和不合理收费现象，统一清理整顿规范口岸各部门的各种收费项目，实行“阳光”作业。建立口岸税费征管大厅，将口岸各项收费集中于大厅，一次性办理税费征管手续。进一步增加工作的透明度，推行政务公开、关务公开、警务公开、检务公开、收费项目公开，优化边境地区投资经营环境。转变口岸机关和干部队伍的工作作风，提高口岸行政执法人员素质、执法水平和办事效率，加大监督检查工作力度，净化口岸执法环境。
（三）积极探索口岸“大通关”模式，提高通关效率。
加强跨行业、部门和地区间的电子联网，实现信息共享。运用信息网络等先进技术，将政府部门、企业的通关环节各类信息整合成统一的数据平台，互联互通，数据共享。推行一次性报关（检），一次性查验，一次性放行的高效便捷的通关模式，简化通关手续，提高通关效率。口岸联检机构全面推行服务承诺制，积极倡导优质服务，降低企业通关成本，为守法企业提供相应的通关便利。具体措施为：1、在拉萨和口岸两地分别设立联检报关厅，海关、检验检疫等通关管理部门在大厅集中受理报关、报检业务，推行“一条龙”作业，提供“一站式”服务，企业一次申报即可办理所有通关手续。2、实行通关现场的货物分流，发展口岸至拉萨的双向货物转关运输，减轻口岸通关压力。3、将口岸联检现场前移，在国境线上（或界桥桥头）设置闸口通道。边防检查、检验检疫办理的进出境手续和海关部分业务移至闸口，分流联检业务，加快现场通关速度。
（四）紧密结合我区实际，挖掘外向型经济的发展潜力。
1、进一步开放市场，扩大对外贸易。贸易自由化是双向的，若仅是单方面扩大出口且不开放市场，那么贸易的增速也是有限的。与邻国贸易顺差的过分拉大，势必对我们拓展邻国市场带来更多的关税壁垒和贸易限制。因此，近期要管理好樟木口岸，建设和规划好吉隆口岸，力争尽快开放亚东口岸，同时，争取国家有关部门的支持，尽早签订中尼过境货物协定，以充分发挥我区毗邻多国的地缘优势，进一步加大我区对外开放力度，使地缘优势转化为贸易优势。其次，放宽口岸进出境人员和旅游人员的条条框框限制，促使人员往来便利化，活跃口岸贸易和服务业，加强边贸与旅游业的结合。西藏地区浓郁的民族风情和独特的边境异国风光吸引着众多的游客，开拓旅游购物市场，带动餐饮、娱乐等第三产业的发展，既可以繁荣边贸市场，又有助于提高当地居民的收入和生活水平。
2、加大对我区特色经济和自产产品的政策倾斜和扶持力度。申请国家有关部门对西藏自产产品和民族生活用品的进出口给予特殊优惠政策，逐步实现农、牧、林业与外贸的紧密挂钩，扶持订单农业、订单牧业和订单林业，以大力发展我区特色经济，扩大自产产品出口，使我区农牧民群众增产增收、脱贫致富。
3、利用好对口援藏的各项政策，充分发挥援藏省区和援藏国有大型企业的自身优势，将援藏工作向对外经贸的各个领域延伸。创新管理和经营理念，提高出口商品结构和质量，不断提高产品的科技含量，创建优质品牌和特色精品，提高市场竞争力，面对市场积极应变，努力拓展国外市场，使我区的对外贸易持续、快速发展。
（五）与时俱进、更新观念，探索可持续发展的新思路。
党的十六大报告中指出：“发展要有新思路，改革要有新突破，开放要有新局面，各项工作要有新举措”。与时俱进、不断创新，是当今时代发展的潮流，也是启动经济快速增长的动力。思想决定思路，思路决定出路。而我区边境地区大多属“边、远、穷”地区，经济发展滞后，观念和意识也相对落后，思想放不开，一管就死，一放就乱，传统保守意识较为浓厚。只有解放思想、实事求是，与时俱进、更新观念，才能从落后意识和陈旧观念的禁锢中解脱出来，才能探索出边境地区经济可持续发展的思路和出路。
没有改革创新的意识，没有参与竞争的意识，一味地“等、靠、要”，因循守旧，故步自封，就只能是越来越落后，差距越来越大。要倡导创新思想，讲求超前意识，但不能好高骛远、不切实际。要解放思想、更新观念，按照“一加强、两促进”的要求，树立边境经济可持续性发展意识，还要防止和克服急功近利、只注重短期行为及眼前既得利益的狭隘意识。面对新情况、新问题，在管理模式和理念上不断创新，求新求变，以适应不断变化发展的新形势。
根据西藏实际，进一步扩大边境贸易经营主体，鼓励多种经济成分(国家、集体、个人)参与边贸业务，真正使“三个一起上”政策落到实处。不断创新边境地区经济运行方式，逐步实现以贸易为主到以加工业为主的转变，打破单一边贸的旧格局，大力推进一般贸易、加工贸易、外资引进等全方位的发展，优化边境地区产业结构。最终构建外贸、边贸、外资相互交叉、相互支撑的立体多元化大经贸格局，使边疆地区经济发生质的飞跃。
面对中国入世和西部大开发的契机，面对我国加入东盟自由贸易区的历史机遇，面对中国新一轮的经济增长即将启动之机，我们更要以积极主动的姿态，充分发挥我区毗邻多国的地缘优势，以全方位、多元化的变革创新，迎接新一轮的挑战。使西藏地区在西部大开发中加快经济建设步伐、实现跨越式发展，真正贯彻和落实“三个代表”重要思想，为西藏地区的稳定和发展服务。
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