TDA项目第二阶段培训情况的报告
根据2003年8月龚副署长与美国驻华大使签署的“中国海关现代化能力建设项目”协议，中美双方在培训中国海关中高级官员以及旨在帮助中国海关实现现代化的可行性研究方面进行了合作。
现将该项目第二阶段内容的执行情况介绍如下：
一、培训议程
（一）2004年4月21日至23日，在北京举行了一次包括总署各司局级领导在内共25人参加的“海关能力建设”研讨培训班；
（二）2004年4月26日至30日，在上海关校举办了由来自海关总署、广东分署和全国42个直属海关相关业务部门共59名学员参加的培训班。
二、培训主要内容
这次培训的主要内容涉及美国海关风险管理、自动化，海关稽查与审计、守法衡量、守法评估和客户管理等。
（一）美国海关的风险管理
随着20世纪70至90年代全球贸易的高速发展，美国海关逐步引入了自动化的操作系统和风险管理理念。尤其是在1994年美国海关现代化法颁布实施以来，风险管理理念在海关业务中发挥的作用愈加明显。
风险管理的程序由收集数据和信息、分析和评估风险、采取行动和追踪报告四个环节组成，并且形成一个不断循环的完整过程。而且风险管理非常强调以目标为导向，不但要充分把握存在的风险及其特征和重要性，还要明确风险管理的目标、实现的措施和手段等，并且要充分考虑资源的有效配置。其中在每一步骤关注的重点各有不同：
第一步：收集数据和信息。强调的是收集到的数据和信息对评估风险范围的必要性、易得性和有效性。
第二步：分析和评估风险。关键是要明确分析评估的重要性、确定评估实施效果的标准，而且使用自动化的工具有助于分析的开展。
第三步：采取行动。美国海关向从事进出口业务的公司公开其法律规定和要求，鼓励和督促公司做到知情守法；对明知故犯的公司则采取强制守法的方式。
第四步：追踪报告。主要是对贸易守法的情况或强制计划的实施进行追踪，并且向贸易守法商会报告，根据追踪报告的结果进一步调整客户管理或采取后续查证的行动。
（二）美国海关的自动化
在美国海关的进口环节中设有三个层次的自动筛选系统(Selectivity System)，风险管理的理念在此得到充分体现。
1、舱单筛选(Manifest Selectivity)，在货物进入港口前，由此系统进行筛选，如果符合海关要求则可以让船只进入港口，否则拒绝入内；
2、货物筛选(Cargo Selectivity)，如果货物无问题，则予以放行，否则扣留查验；
3、进口汇总(Entry Summary)，在对这票货物进行了进口总结后，若没有税收、法律责任等问题，则完成通关，达到真正放行状态，否则进行后续调查。
（三）美国海关的守法衡量、守法评估和客户管理
美国海关现行的风险管理机制主要包括守法衡量（Compliance Measurement）、守法评估（Compliance Assessment）和客户管理（Account Management）三部分。这三部分分别作用在海关监管的不同环节，关注的重点又各有不同，但都是遵循风险管理的程序进行运作，彼此联系配合，共同实现风险管理的目标。
1、守法测量(Compliance Measurement，简称CM)，这是通过统计分层抽样的方法，在通关过程中做分析，确定查验的目标和范围。
2、守法评估(Compliance Assessment，简称CA)，后来演变成重点评估(Focused Assessment，简称FA)，这项工作起源于海关稽查，是一种事后稽查手段。这里的稽查不同于我们中国海关传统意义上的企业稽查，实际是一种财务审计手段，它代表了美国海关审计的一个新的发展方向。
3、客户管理(Account Management)，这项工作的设立主要是帮助海关管理的企业提高守法率、工作效率、统一一致性和海关对它们的服务水平。
守法衡量、守法评估和客户管理都是遵循风险管理的上述四个步骤不断循环运作的。其中，守法衡量是针对公司在通关程序中的贸易守法程度进行衡量；守法评估是针对公司做更细致的分析评估，根据情况对其进行审查或稽查，评估的范围不仅仅局限在通关环节，更关注公司的内部管理情况，据此估定公司的风险程度；客户管理则是把部分诚信守法且业务量在同行业以及对海关工作量都有较大影响的进出口商作为海关客户，并由专职的客户经理为其提供相关的业务咨询和服务，督促其保持并提高守法程度。
上述三部分收集到的信息及结果可以通过海关的内部途径实现共享，并且成为各部分调整工作重点的参考要素之一。例如，守法衡量中海关在各口岸的自动系统会根据每个公司的整体通关状况确定他们各自的守法度，在守法评估中则通过稽查等手段获得公司通关数据以外的资料，如内部管理情况等，并用另一种更细致的统计方法确定他们的风险度。也就是说，公司的守法度和风险度是两个彼此独立不相关的参数，但海关会综合这两个结果来调整监管措施，同时客户管理也会据此对其客户提出相应的建议或采取一定的措施。如，当不同的几个公司在口岸通关记录都非常良好，守法度都很高，那么海关会考察他们的风险度。对风险度低的公司，可能就会为其提供便利措施，如降低查验率、提高通关速度等；而高风险的公司则无法享受相应的便利。同时，如果这个高风险公司是海关客户的话，客户经理将会帮助其查找原因，提出整改意见，并督促其实施。海关也会根据该客户的整改情况再做相应的调整。由此可见，守法衡量、守法评估和客户管理不但在各自的范围内是遵循风险管理程序进行运做的，在相互联系配合方面也是不断循环形成一个回路的。
（四）美国海关的稽查与审计
美国海关的守法评估与客户管理一样，不可能也没必要大范围的对所有的公司进行评估，通常是根据客户管理以及守法衡量的结果，或者是根据掌握的情报信息等综合因素的风险指向，才会对公司（客户）的整体守法情况及风险度进行评估。它采用的是统计学上的抽样方法和工具，尽可能地把定性分析转化为定量分析，使分析结果更加科学和客观。而且守法评估的结果又会作用到客户管理和守法衡量。例如，当某公司经守法评估后的风险度增大了，相应地在守法衡量方面的措施有所调整，如随机选择查验的比例可能会被提高了；而这个公司如果是海关的客户，则客户经理就会帮助其查找原因进行整改。如果公司的整改效果好，则守法评估又相应地调整其风险度。在这个过程中，公司的守法度基本没有变化，而海关却能根据其风险度调整监管措施，促使其自愿守法；只有当该公司在通关程序上出现了违法行为，海关才可能调整其守法度。
美国海关的守法评估更关注于督促公司知情守法，并且引入了科学的分析工具和手段以便于及时发现潜在的风险和问题。同时美国海关在开展守法评估时的目的性很强，根据有关信息数据的分析先确定评估的目标，再根据该目标对公司开展有针对性的稽查。
三、对培训效果的评价
从在上海培训班由学员填写的“培训班课程信息反馈表”反映结果看，对各项课程内容评价为“较好”以上的占95%以上。根据我们收集到的学员对本期培训教学反馈信息，学员们普遍反映虽然培训时间不长，但效果是明显的。
首先，目前中国海关正处在实现现代海关制度第二步发展战略目标的关键时期，其中心环节就是风险管理，而海关稽查又是和风险管理紧密联系在一起的。通过专家的介绍，使学员们有机会了解到美国海关在构建风险管理机制方面的发展历程，美国海关在风险管理方面的核心价值目标、基本管理制度、主要管理技术与应用工具。学员们说，虽然中国与美国的国情不同，中国海关与美国海关处在不同的发展阶段，但从促进国际贸易和本国贸易发展的角度来讲，中国海关与美国海关的职责是相同的，所面临的问题也存在很多的共性。从这种意义上讲，了解美国海关所经历的发展历程，可以使我们更好看到海关发展的趋势和我们下一步工作的目标，这对我们探索建立适应我国国情的风险管理机制，对我们实施现代化海关制度第二步发展战略目标都是非常有借鉴意义的。
其次，听了专家的介绍后，学员们也都体会到海关现代化的实现不是一蹴而就的，美国海关从其最初单纯的Selectivity System发展到今天的Focused Assessment 和 Account Management 也经历了相当长的时间，也出现过很多错误，这是一个逐步摸索和不断完善的过程。了解美国海关在这方面的探索历程和经验总结也对我们有很大的启发，可以帮助我们少走很多弯路。
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