实施西部大开发战略中加快西部地区——海关人力资源开发的初步思考
在世纪之交的重要历史时刻，以江泽民同志为核心的党中央审时度势、总揽全局，作出了实施西部大开发的战略决策。西部大开发，人才是关键。作为国家设在西部地区，依法履行进出境监督管理职能的西部地区海关，能否拥有人才资源上的优势，构筑起有利于广大关员施展才华、发挥作用的宽广舞台，抓住这一难得的历史机遇，服务经济，促进发展，在西部大开发的征程上建功立业，既是西部地区海关实践“三个代表”重要思想的客观要求，又是贯彻海关16字新方针的实际行动。与东部发达地区海关相比，我们的经济实力，和自然环境显然处于劣势，这是短时间内无法改变的，但在观念、体制和制度方面，我们没有理由落后，完全可以通过研究、实践和不断创新形成比较优势。
现状与问题
中国的西部地区属于特定区域经济范畴。它特指位于我国西部和、西北部，占全国国土面积的56%，全国人口22. 8％的10个省区。改革开放以来，从纵向看，我国各地区包括西部地区的经济发展，都是历史上最快的时期；但是，横向比较，东部沿海地区同西部地区的发展差距有进一步扩大的趋势。20年的改革实践经验表明，我国西部地区与东部发达地区在发展上的差距，实质上主要是知识、信息、教育、技术和体制上的差距。据第四次人口普查资料统计，西部不识字或识字很少的人口数占在业人口数的39. 5%，高出全国平均水平8个百分点，高出东部地区11个百分点。西部90年代在业人口受教育年限仅相当于东部80年代水平。教育水平相对落后和由此而带来的人们价值观念落后、劳动者素质不高等问题，已经成为影响西部经济发展的主要制约因素。面对以知识经济为主导的世界经济发展大趋势，实施西部大开发战略，必须把着眼点从以往只重视“物的开发”转移到重视知识、信息、教育、技术等“人的开发”上来。全社会如此，西部地区的海关更应如此。
人力资源是人口中蕴藏着的劳动能力（包括智力和体力）的总和，它在经济和管理活动中处于主导地位，控制和主宰着其他资源的开发利用。总署向来比较注重西部地区海关人力资源的管理与开发，西部地区海关队伍的整体素质也高于地方行政执法部门。特别是近年来扩总署党组紧紧围绕建立现代海关制度的战略目标，通过制定实施一系列干部人事政策，初步建立起了竞争激励机制。在队伍建设和管理、提高专业技术人员待遇、建立干部选拔和评价机制、加大奖励和教育培训力度等方面都有了明显进展，取得了良好成效。但面对贸易便利化呼声日趋强烈和海关有效监管与高效运作的压力加大的现实，西部地区海关人力资源开发与东部发达地区海关相比，仍存在较大差距。突出表现在四个方面：
一是绝对数量增多与相对数量不足并存。西部地区海关机构和人员增长主要集中在两个时期：一是上世纪八十年代后期至九十年代中期，正值我国实施“七五”、“八五”计划取得重大成果的历史时期。随着西部地区改革开放的进一步扩大和外向型经济的迅速发展，国家在西部地区的边境口岸和内陆海关业务集中的地点陆续增设了一批海关机构；二是1998年全国打击走私工作会议后，总署机构升格，组建缉私警察队伍，统一从应届大学毕业生中招录公务员，队伍规模进一步扩大。同过去相比，这两个时期人力资源的绝对数量增加幅度在30-40%左右。但同全国相比，又体现为相对数量不足。海关管理专业人才和专业技术人才远低于东部地区的平均水平。主要原因一方面是建关时按照惯例，通常都以公开招考方式从地方招录非海关专业的关员。另一方面，受海关院校招生体制的影响，未设海关的地区，通常分不到院校招生名额。此外，进人渠道单一也在某种程度上加剧了这一局面的形成。
二是一定数量的高层次人才与人才整体素质偏低共存。由于长期受计划经济体制的影响，我国人才资源管理模式具有明显的指令性、单一性和被动性。作为实行垂直管理体制的海关系统来讲，干部人事管理工作中的指令性和计划性特征某种程度上更为明显和突出、干部人事权力相对集中。这种模式，在当时的历史条件下具有一定的合理性和积极性。但也带来西部地区海关由于在选人用人方面缺乏自主性和灵活性，而无法调整和改善干部队伍结构的弊端。加之受西部地区整体教育层次的影响，关员的综合素质要低于东部地区，即使设关后培养出来的院校生，有些也已“孔雀东南飞”了，导致了海关管一理急需的高层次业务管理人才数量明显不足。了解行政管理一般知识的人员多，真正懂经济、科技、法律和外贸的专业人才较少，通用的“万金油”式的人才多，专家型的人才较少。
三是潜力巨大与开发不足共存。从现有人力资源来看，目前关员队伍大都具有大专以上文化层次，受过系统的专业知识教育，而且普遍比较年青，接受新事物快，有强烈的进取心，人力资源开发蕴藏着巨大的潜能。虽然西部大开发战略的实施为这一开发提供了难得的机遇，但在选才意识、育才环境、用才机制等方面，需要各级海关的领导和人事部门进一步提高认识，深入研究。特别是育才机制的建立方面，西部地区海关普遍存在的问题是，总署教育培训考核不严、培训质量和效果较差。总关参加总署教育培训的机会多，在组织关区性的教育培训方面由于人力等原因比较少。而隶属海关外出培训机会少姑且不论，本身的教育培训工作又基本处于依靠、等待和观望的被动状态。除每年选送少数干部参加总署、总关组织的培训外，一般都没有把教育培训工作列入重要日程。教育培训在低水平重复。政治教育停留在灌输式的读文件、读报纸和泛泛地讨论，时间花了不少，但效果不大；业务学习以传阅文件为主，对法律法规的理解不深不透；对干部所需各种能力的专门训练基本上是挂在嘴上，写在纸上；而作为海关组织系统基本单元的职能科室，在营造干部“终生学习”的氛围上，其应有的作用没有得到很好的发挥。
四是人才流动不合理，调节机制不完善。由于改革开放以来东西部地区发展差距的扩大和西部地区恶劣的自然环境、闭塞的交通、贫穷落后的面貌，西部地区“人才东流”的现象一直未能得到有效控制。海关层层把关招录的关员不少是“东南飞”后剩下的“二流人才”。加之人才市场的日趋规范，自我价值实现方式的转换，择业领域的进一步拓宽。进入海关，尤其是西部落后地区海关做一名国家公务员，已不再是许多优秀的大学毕业生、硕士生青睐的职业。呼和浩特海关关区在往年公务员招考中就曾有过考录的关员拒绝到条件艰苦的隶属海关工作的先例。总体来说，从横向看，跨地区的人才交流机制没有真正形成，沿海海关与内陆海关、东部海关与西部海关的人力资源配置明显失衡；从专业分布看，精通商品知识的人才在以物流监控为主业的各业务现场严重缺乏。加之海关系统多年来由于历史和体制等原因造成的相对自我封闭，人员流动和更新相对缓慢。此次政府机构改革，又因海关属职能加强部门，没有借机进行人员重组和结构优化。海关人员职业和收入相对稳定，容易导致关员员缺乏忧患意识和拼搏精神，不思进取，墨守陈规，滋生官僚习气。
西部地区海关人力资源开发中存在地需求与供给的不平衡，在“全国海关一盘棋”的战略格局中，不利于深入贯彻“依法行政，为国把关，服务经济，促进发展”的海关工作方针，直接影响着海关系统整体的行政效率和管理思想、管理手段的战略性调整进程。人力资源开发的理念、机制、手段和实现方式必须与时俱进，不断创新。
创新与架构
创新是一个民族发展进步的不竭动力。加入世界贸易组织之后，我国经济、贸易、法律等各个领域都提出了新的运作模式，这些新模式无不体现出竞争、公平、国际化等特征，并对未来人才资源开发提出了相应的要求。新的时代召唤着新的思维。西部地区海关把关和服务的神圣使命也在呼唤着“以人为本”精神的回归。
观念创新是先导。没有超前的观念就没有超前的发展。现在的人力资源开发完全不同于传统的人事管理，因此，我们必须从全新的角度去认识和把握，努力追求新的理念、新的目标、新的境界。一是树立人才资源观，把思维定势由对自然资源的开发转移到对人力资源的开发上来。把人才资源作为建立现代海关制度的主体资源来规划和开发。在这种思维模式支配下，西部地区各海关要首先对现有人力资源进行整合，并按照可持续发展的原则，对照岗位职责因事择人，把人力资源配置到最能发挥作用的地方；二是树立人才经营观。没有投入就没有产出。知识和技能是人力资源的重要组成部分，人力资源开发成本的增加，一方面是对现有人才的不断教育和培训，一方面是引进人才的投人。对于西部地区海关来讲，首先要“以我为主”，设立人才开发基金，加强对现有人员的教育培训；要舍得花钱引进人才，为我所用；三是树立人才流动观。人才作为生产要素之一，必然要进人市场并通过市场来配置，这是不争的事实。在市场配置过程中，、海关作为用人主体之一，要适当降低准人的门槛，特别是对于西部地区海关，建议总署区别对待，专门制定特殊的人才引进办法，赋予西部地区各直属海关一定的用人自主权，尽快调整人力资源结构。
体制创新是关键。没有好的体制，对人才的开发就无法向深层次推进。新时期的人力资源开发，必须打破计划经济体制下形成的人事管理旧体制，形成与建立现代海关制度相适应的总署宏观调控、直属海关自主开发、隶属海关有效配置的新体制，才能满足日益增长的监管业务量对海关监管人力资源的要求。一是强化总署的宏观调控职能。要通过深入调研，掌握西部地区海关人力资源配置的准确情况，明确开发的目标和方向，本着急用先上的原则，突出重点，有选择地确定一些优先开发对象，有针对性地专门为西部海关举办培训班。同时，在分配教育培训名额时，应有意识地向西部海关倾斜；二是直属海关自主开发。海关垂直管理体制的特点之一，就是组织体系内人员呈正“金字塔”状分布，用人单位主要是直属海关以下的各海关机构。用人单位是人才资源开发的主体，应该成为人才资源开发的主阵地。总署应赋予直属海关自主开发权，这种权利应包括自行按照法定程序组织公务员招考的权力、按照岗位需求随时招募人才的权力以及开展跨关区干部交流的权力等，鼓励直属海关在开发人才方面进行措施和方法等方面的不断创新；三是隶属海关有效配置。用人历来主张唯贤，“人尽其才，物尽其用”是人力资源开发的最终目的，达成这一目的的重要方式是合理公正的考核制度。隶属海关的考核制度，就是按照目标管理的原则，把日常考核与年度考核结合起来，对人力资源的使用效益进行客观准确评估的过程。制定考核制度，要树立“以人为本”的管理理念，形成尊重知识、尊重人才的良好氛围，为各类人才施展才华尽可能提供良好的工作条件。
政策创新是根本。广义上的政策创新，应包括完善现有政策和制定新政策两个方面。政策乏力，人才资源开发工作或者是一潭死水，毫无生气，或者是说空话大话，不见成效。只有与时俱进，大胆创新，才能开创人才资源开发的新局面。一是留才政策。要逐步加大海关特殊贡献奖的核拨额度，由各海关自行制定与考核结果挂钩的办法，打破收入分配中的吃大锅饭和平均主义局面，促进竞争激励机制的尽快形成。设立关长奖励基金，对年度考核评优人员和为海关工作作出突出贡献的先进个人、集体予以重奖，进一步激发广大关员献身西部、为国把关的工作热情。建议总署商请有关部门，为西部地区海关制定专门的区域工资政策，恢复或建立边远地区、民族地区、贫困地区津贴和艰苦岗位津贴，逐步缩小与东部发达地区海关的收入差距，用较高的待遇留才；二是人才柔性流动政策。人才柔性流动的特点，用现在流行的话来说，就是不求所有，但求所用。可以考虑采用以下形式：跨关区挂职、内部交流、短期借调、聘为顾问或兼职教师等，保留户口、工作关系和职务、待遇，工作期间可同时享受两地的福利和待遇。通过短期内工作单位和工作岗位的转换，实现人才和智力的共享；三是技术服务政策。即依托机关服务中心，制定技术有偿服务政策，允许专业技术人员通过劳动从服务性收人中计提一部分，走社会化服务的路子，盘活现有的技术资源和人力资源，搞好机关经营服务性创收，改善职工生活。
综上所述，西部地区海关人力资源的开发，就是西部地区各级海关适应现代管理思想的发展趋势，根据自身发展需要，对人才系统进行统筹规划，按照人才结构的互补原则（包括才能互补、知识互补、性格互补、年龄互补等），求得人才系统功能与结构的协调平衡。人力资源的开发，符合马克思关于人的全面发展的科学理论。它是西部地区海关改革发展的重要推动力，也是西部地区海关走可持续发展之路的必然选择。
实践与目标
加入WTO，尽管西部地区海关面临的挑战很多，但决不能怨天尤人，也不能坐等时机，而应以积极的姿态，在实践中改革探索，寻求新的良策，谋求西部海关队伍建设新的突破。加快西部地区海关人力资源开发总的目标是：深入贯彻《深化干部人事制度改革纲要》，突出海关内部管理的严肃性和干部管理特色，建立新型的、与现代海关制度相匹配的人才资源开发利用体制，以及职务能上能下、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制。形成符合职位管理特点的分类管理体系，杜绝选人用人方面的不正之风和腐败现象，分步实施，整体推进，分级管理，有效控制，实现人力资源的优化配置和海关事业的持续发展。具体地说，就是围绕选才、用才、育才、留才“四个核心”，坚持“四项原则”，实现“四个目标”。
（一）选才。坚持用好的作风选人和选作风好的人的原则，实现领导干部和关员队伍的优化选择。当代国际社会是一个挑战与机遇并存的社会。培养和选拔一大批担当跨世纪重任的领导干部，特别是中青年领导干部，是海关事业继往开来、不断进步的根本保证。现阶段，当务之急一是加快后备干部队伍建设，为海关事业发展储备领导人才，赢得新世纪人才之战的主动权；二是拓宽选人用人渠道，全面推行并不断完善竞争上岗制度，五湖四海选人才，不拘一格降人才；三是通过体制和制度的创新，大力营造优秀人才脱颖而出的良好环境；四是加强对领导干部的培训、管理和监督；五是落实干部考察责任制和党组讨论干部票决制。
关员队伍是海关人力资源的基石。西部地区海关在关员的选择上，一是抬高门槛，凡进必考，严把“人口”。各直属海关在组织面试时，要增加综合素质和心理测评等项内容，并增加计算机能力测试，逐步建立符合用人实际、简便易行、科学严格的考试制度，确保评价的准确性和选拔人才的高素质；二是在科学设定招考职位。要综合分析本单位人才资源基础上科学确定考录的专业和职位，切实改变以往由用人部门从局部利益出发，不加分析地提供专业和职位，人事部门仅充当“统计员”和“二传手”的做法，由人事部门认真分析研究本单位人才资源现状，特别是海关管理模式的调整对人才资源开发的要求，深入研究海关科技发展和信息化管理对人才资源数量、质量需求，提出吸纳、调整和开发人才资源的思路、方案、规划、措施并组织实施，防止和纠正考录专业和职位选择方面的盲目性和短期行为；三是要通过内选和外调等多种方式，选调部分文化素质较高、专业对口、有较强实践经验的干部，充实西部海关关员队伍。
（二）用才。坚持统筹规划、动态管理、疏通出口的原则，实现增量配置的科学化和存量资源的合理流动。人力资源开发，就是要保证使海关队伍朝着高素质专业化方向发展，并形成良好的循环机制。只有保持一定的人员流动和淘汰率，才能使大家产生危机感，克服干好干坏一个样等诸多顽症，激活每个关员勤奋工作、努力学习、廉洁奉公的内驱力，形成关员队伍吐故纳新的良性循环。在今后的海关干部人事管理工作中，一是推行目标管理。全面质量管理理论认为，管理目标的实现，要靠一个PDCA的循环来实现，也就是计划、实施、检查、处理。因此，在管理和考核工作中，就必须把许多看不见的无形的东西变成可以量化考核的东西，把软任务变成硬任务。工作完成情况怎么样，用数据来说话。坚持周安排、季总结、半年讲评、年度表彰。通过目标管理，体现尊重人、关心人、帮助人、提高人的用人主旨，深入挖掘人力资源的潜能，充分调动全体关员积极性、主动性和创造性；二是要推行“末位调整”制度，强化考核结果的运用，对优秀人员及时奖励、提拔，对不称职者进行惩罚、降免或辞退，形成奖惩激励机制。这种机制，除了物质的奖励，更多的是精神上的、用人导向上的奖励。流水不腐，户枢不蠹。只要每年淘汰、交流一批，更替、补充一批，就能始终保持关员队伍的活力和高素质，从而维护海关良好形象，提高海关行政效率；三是突出抓好职位轮换工作。要按照“因事择人”的原则，充分考虑每个关员的能力大小、所长以及知识和专业结构，根据工作性质来配备人员，从干部的年龄结构上做好优化组合。同时，要重点抓好业务人员和行政人员之间的轮岗，、防止产生行政人员不懂海关业务，业务人员不熟悉海关行政管理的怪现象。
（三）育才。坚持分级管理、完善制度、强化培训的原则，实现人尽其才、才尽其用、事竞其成。海关对其工作人员进行培训，既是培养高素质专业化队伍的必由之路，又是新《海关法》赋予的法定义务。西部地区海关各级领导要面对新形势，增强紧迫感，教育广大关员克服与己无关的思想，树立开放意识、竞争意识、大局意识和终身学习意识，促进良好育人环境的尽快形成。一是以制度作保证。总署应颁布《海关教育培训工作条例》，确立适应新形势新任务的要求，与建立现代海关制度相配套的海关教育培训体制，把教育培训工作纳入法制轨道，明确总署、直属海关、隶属海关在教育培训方面的法定义务，使关员培训成为全海关的自觉行为；二是以协作区为依托。按照基础相同、位置相邻交通便利、业务相近的原则，重新调整全国海关教育协作区布局，分别设立西部和西北部海关教育协作区，由总署从条件较好、有能力承担培训工作的直属海关中选定牵头海关，并配套制定支持和鼓励西部地区海关教育培训工作的经费核拨倾斜政策。牵头海关则依托总署设在西部的教育培训基地，常年开设以专业知识培训和更新知识培训为主要内容的海关业务培训班；三是以交流为手段。要加大西部地区海关到东部业务观摩考察的力度，加快东西部地区海关之间的干部挂职、交流步伐，落实东部海关对西部海关的干部支援政策，增进了解和沟通，促进东西部海关之间观念和业务的深度融合；四是以“自我”为中心。西部地区各级海关要摒弃等待、观望和无所作为的思想，坚持“以我为主”、“急用先学”的原则，尽快构建关区两级教育培训网络，逐步培养和造就自己的兼职教师队伍，全面启动教育培训工作。
（四）留才。坚持用感情、事业和较高的待遇留人的原则，实现人力资源开发的可持续发展。马克思有句名言：“人们所奋斗的一切，都与利益有关。”市场经济条件下，要留住人才，尤其不能不讲利益。当然，这种利益包括物质和精神诸多方面。近年来，总署党组非常重视西部地区海关干部职工工作和生活条件的改善，并取得显著成效。西部地区各海关虽然没有东部发达地区高度的文明、诱人的待遇和宜人的环境，但在留人机制的建立方面也绝非无可作为。一是创新管理机制。面对新形势和新任务，西部地区海关首要的是更新管理理念，把管理作为一种文化现象来研究，注重对人的需求、人的性格、人的行为模式的认识和把握，不断完善管理结构和优先照顾控制的方法。要适度引入竞争机制，更好地预测和激发大家的动机，满足每个人的合理需求。尽可能地根据每个人的能力和才智给予他们富有挑战性的工作，在学习和实践中提高人、塑造人，使他们在自我价值实现中获得愉悦和满足，从而对群体和单位产生眷恋；二是加强思想政治工作。要着眼于提高关员政治素质，加强理论修养，坚定不移地用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、江泽民“三个代表”重要思想武装广大关员的头脑，坚持不断地开展爱我西部、爱我海关主题教育活动，牢固树立扎根边陲、为国把关的思想观念。三是深化人事制度改革。要从海关事业发展和人才需求出发，制定留人政策和用人规定，探索建立有利于留住人才的分配办法和科学的人力资源评估机制，对人员进行岗位考核、升迁考核、能力考核，有效避免人力资源开发上的盲目性和片面性，对于那些德才突出的人才，要优先提拔任用，使其在新的岗位上发挥更大的作用。
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