论报关单证的潜在风险及对策
【内容提要】 近十年来，海关相继建立和完善审单作业、物流监控和职能管理三大系统，为全面推进跨世纪的现代化海关制度战略奠定了坚实和良好基础。本文试图从居于审单中心和报关企业之间的现场海关角度出发，对贯穿三者之间的主线——报关单及有关单证进行分析、论证，通过客观地看待报关单证在实际通关业务方面存在的一些普遍问题，揭示其潜在风险及危害性，提出有关对策、建议和思考。
近十年来，海关系统在建立现代海关制度的基础方面取得了显著成效，从1994年提出建立现代海关制度目标到1999年大刀阔斧地进行海关业务改革，从创立崭新的通关管理模式为中心和突破口到相继建立和完善审单作业、物流监控和新的职能管理三大系统，为全面推进跨世纪的现代化海关制度战略奠定了坚实和良好基础。其中审单作业系统的全新改版在海关业务史上尤具重要意义，其利用计算机网络技术将直属海关审单中心、现场海关、报关企业相联环扣，形成既相互流通对接又相对封闭独立的三角网络体系，不但彻底改变了以往几十年一成未变的现场海关传统作业模式，而且为将来实行无纸化通关方式作了铺垫。本文试图从居于审单中心和报关企业之间的现场海关角度出发，对贯穿三者之间的主线——报关单及有关单证进行分析、论证，通过客观地看待报关单证在实际通关业务方面存在的一些普遍问题，揭示其潜在风险及危害性，对有关对策、建议作一思考，供大家参考。
一、进出口报关单证的发展简况及在海关监管工作中的地位和作用
进出口货物报关单及随附单证（以下简称报关单证）是进出口货物的收发货人或者代理人向海关申报时必须交验的的法定单证，是海关依法对进出口货物进行有效监管的重要依据。具体来讲：报关单是海关依法纳税、证明货物进出口实际状况、对进出口有关数据进行统计、向国税、外汇管理（银行）等部门出具有关证明的书面依据。随附单证是指发票、装箱单、提运单、有关监管条件证明文件以及其他法律法规规定需要提供的文件资料。从实质看，报关单与随附单证是形式与内容的关系，随附单证是进出口报关单的原始依据，源头数据的正确与否，直接影响到报关单各项数据的准确性。本文所述报关单证的疑点、难点、重点也在于此。
从报关单的历史来看，其发展变化具有划时代意义的五个过程都集中在近十年中： 1. 1995年上半年以前的初级原始阶段。这一阶段可追溯到建国时期。报关单由报关专业、代理公司（以下简称报关企业）或自理进出口企业自行手工填制并向海关申报，现场海关受理后进行人工审单、放行。2. 1995年下半年至1999年上半年半自动化阶段。现场海关根椐各自需求自行设计报关单录入、审单、放行等系统程序，各报关或自理进出口企业在电脑指定程序中录入并打印纸质报关单向海关申报，现场海关受理后在纸面单证上进行统计、审单、征税、放行等作业，同时在电脑内设置相关标记，为后续工作（如签退单证、统计等）的顺利进行打好基础。3. 1999年下半年起至今的信息化通关模式阶段。通过直属海关审单中心集中电子接收、审结各分关地区报关企业发送的报关单信息，各报关企业根据审结回执打印报关单向现场海关交单申报，现场海关审核纸面报关单证并核对电子报关单数据，单单、单机相符后在纸质、电子报关单上作双向接单放行等操作步骤，审核的有关数据自动传输至与总关联网的各个系统内。4. 2002年无纸化通关初现模式。自理进出口企业可以直接通过中国电子口岸向海关申报，现场海关实行电子自动接单放行，企业在放行之后的规定时间内向现场海关递补交相应的纸面报关单证，现场海关对报关单证实行事后核查。5. 在将来某个时间段里实现真正意义上的无纸化通关。即取消纸面报关单证。
随着电子科技化及国际贸易的发展，随附单证较报关单的发展变化更为明显、超前和快速，从手工制单、电脑排版的纸面单证至目前大量通过计算机网络传输的电子单证，愈加多样化和复杂化。需境外提供的重要单证如发票、装箱单等也更具广泛、便捷、科技的特点。
无论报关方式及单证形式怎样变化，报关单证在整个海关业务监管和对外相关工作中的重要基础地位和作用却是一直无法改变的：1.海关业务是围绕报关单证展开的。通关业务是海关各项业务工作的基础，而报关单证不但是串联整个通关业务环节的链条，又是贯穿海关其它业务的环扣，保税、关税、减免税、监管、统计等据此围绕展开、延伸和扩大。2.报关单证是海关与进出口企业发生法律关系的分界线。报关单形成并申报的同时是海关和企业发生权利、义务法律关系的联系点、切入点和衔接点。同时通过这一层点的筛选、过滤，海关的业务数据才能有效运转，才能对有关数据进行分析、研究和统计。3.报关单证是重要的源头数据。报关数据的正确与否直接影响海关数据监控和业务监管水平，直接影响国家进出口贸易统计数据的可靠性。4.报关单证是海关提供给其它有关部门的有效进出口证明凭证。报关单证作为进出口货物最直接的原始资料，是国税部门出口退税、外汇管理（银行）部门收付汇工作的第一手资料和重要依据。
二、报关单证在通关业务渠道中存在的问题
长期以来海关比较注重纸质报关单的真伪问题。近年来随着通关作业制度改革、中国电子口岸的应用、与外管国税部门电子联网等一系列措施的实行，海关已有效控制和堵塞了报关单制假漏洞。但随附单证的真实有效性问题却一直未引起应有的重视，无论在海关有关法律法规文件中还是在具体业务操作规定及相关处理上，一直未有明确定论，可以说一直处于被忽略和轻视的的状态，这种本末倒置的畸形状态严重影响和冲击了报关单的合法性、严肃性和准确性。主要问题有以下几方面：
（一）随附单证制假方便、随意，漏洞悄然扩大蔓延
一些不法企业有目的地对单证进行操作，对运单、发票、装箱单等重要凭证随意更改，甚至达到为所欲为的地步，给现场海关的监管工作带来严峻考验。因随附单证大都为复印件，发票也是仅为报关时使用的非商业性质票据，这些都为擅自改动、涂改等故意有误的行为提供了便利。将运单上的发票单号、数量等涂改掉重新复印，改动发票上的数量、金额、成交方式等重要项目，这些对企业来说都是轻而易举的事，在通关业务现场经常可发现该类情况。
（二）提供单证方式日趋多样、复杂，瞒骗手法更具隐蔽性和可欺骗性
中间商（如香港、英属免税地区等）、境外公司驻境内办事处、境内结转企业尤其是境内企业依据境外公司相关软件开具的发票等单证，其若隐瞒真实成交价格，海关则很难察觉，即使有疑惑，也很难有依据追根究底。另外电子单证的广泛使用，更为金额、数量等数据的擅自变化和改动提供了便利渠道和潜在漏洞。我关通关现场曾发现一些原始发票与中间商开具的发票有1%、2%和5%等不同的差额区别。
（三）单量大人员少的矛盾和通关提速的压力制约了审单质量
以我关为例，月报关单量在南京关区一直居前位，且单量还趋于不断增长中，现场关员每天工作处于超负荷和穷于应付状态，既无暇顾及也难以察觉和发现随附单证的可疑之处，对不易察觉的疑点和问题极易遗漏和疏忽，再者制假单证可以做得天衣无缝，更难以判断单证的真伪。通关提速的前移压力也使现场都偏重单单相符、单机相符工作流程，双重矛盾和压力使接单放行的职责已弱化为核对和形式过机功能。
（四）不稳定的报关企业及较低的人员队伍素质影响了报关质量
通关业务现场经常会发现各种申报质量问题，如各种填制输单错误、漏盖章、缺少有关单证、单证项目随意增添更改等，不但影响报关单质量，造成退单、删改单量增大，而且影响现场通关速度。个别报关员甚至借海关现场单量大、不同关员对同一单证处理不一的状况，把退单后的单证擅自改动复印或原封不动地放回，揽乱关员的审核重点，掩盖单证疑惑处，企图蒙混过关。对报关企业和报关员的错误行为和做法，现场海关也缺乏有效有力的处罚措施。
（五）原始机械的查验已不足以证实单证的瞒骗和真伪
对有疑惑的单证，最直接有效方便的方法是通过查验方式来证实。但整箱掏查、每箱清点的方法已不适应现在日益快捷方便的通关速度，再加上一般货物具有产品种类多批量大，电子产品采用封闭式、真空式、冰冻式等先进的特殊包装，大型生产机器设备专业性很强等特点，用单纯的机械点数、清查方式已显落后和不现实，查验的真正作用和力度实际很难发挥出来。
三、报关单证潜在隐患的危害性及可能造成的后果
报关单证的隐患问题不但会造成海关的模糊监管和被企业牵着走的被动状况，而且在相当程度上架空和削弱了现场海关的作用和地位，使海关监管工作形同虚设，更严重的是其非法活动能顺利通过海关前道屏障合法地进入海关后续各道业务环节，从而进一步延续至其他范围，给海关和其它相关部门带来严重危害，给国家利益带来损失。其危害及可能造成的后果有以下几个方面：
1． 为各种非正常贸易得以正常付汇提供“合法”渠道。申报价格高于原始发票，高报部分将一些非正常和非法贸易的外汇支出“合法”输出境外，为少报多进、低报应税金额、夹带走私货物、快递和携带未申报进境物品、电子邮件传递软件等费用提供正常付汇途径。
2．不法企业总体调控非税、征税货物资金，达到偷税漏税的目的。在保证与境外贸易总额核定的前题下，有目的地调节申报金额：高报进口非税货物价格，低报应税或高税率货物价格。该做法便利大胆且难以察觉。
3．为非法转移资金、平衡手册进出甚至制造假结转提供“可靠”渠道。长期以来进、来料加工结转实质处于海关监管的真空地段，有关部门由于各种主、客观原因均存在重单证轻实物的思想和做法，使国内结转货物实际处于进出口报关单的形式流转、手册核注核销和向外管部门提供证明联上。从我关通关业务现场来看，结转单量始终占总报关单量的四分之一之多，而且单票金额有增大趋势，甚至有达到亿元人民币的。从结转单证来看，企业制单随意性很大，只看单证未见货物，很容易造成监管的漏洞、盲点和误区。
4． 为假核销手册、多占用免税进口额度提供方便。目前海关对加工贸易手册上的进出口商品单价无法控制，常常是单价相差几十倍甚至几百倍的同一品名不同规格型号的电子商品只能归在同一手册的同一项号内。进出口货物申报时，手册品名、报关单证申报货物和实物三者很易混淆弄乱，给进口少报多进擅自内销、出口多报少出骗取退税提供方便，对后续监管工作如核销补税、手册核销等方面也带来极其不利因素。另外在投资设备总额核定情况下，利用假单证低报进口货物价格，占用更多的免税进口额度。上述企业做法便利，海关监管却软弱无力。
5、影响海关统计数据的准确性。海关统计数据是反映国家有关进出口贸易数据、分析企业和进出口商品状况、确定海关管理风险、反映海关执行国家政策、法律情况、体现海关实际整体监管水平的依据和数据管理分析平台。源头数据的错误或不牢靠都会直接成为影响统计质量的隐患和毒瘤，影响国家进出口商品预警监测机制和贸易政策措施的制定，严重时会导致国家对某项决策的偏差和失误。
四、报关单证的发展趋势及给海关监管和法律体系带来的冲击和影响
随着国内外计算机与互联网的迅猛发展，海关通关业务制度也在进一步深化，去年开始试行的无纸化通关模式就是海关向科技化、国际化监管水平进一步靠拢的体现。该模式进一步突破革新了目前通关作业方式，利用中国电子口岸及现代海关业务管理系统，大胆改革了海关验凭进出口企业递交书面报关单证办理通关手续的做法，采用直接对企业联网申报的电子数据进行无纸审核、验放处理的通关方式，进一步简化企业进出口货物报关手续，加快通关速度，方便企业合法进出。但同时对海关监管水平又提出了更高的要求，也带来了更大的风险。根本问题和焦点仍在源头数据上，即海关对企业提供的随附电子单证的可信度必须加大，但面临的问题却更棘手：首先企业先进的电子技术对海关保密、防备性能会更高更强，单证制假手法更为隐蔽和难以把握。前述的报关单证问题，不会因随附单证从纸面转化为电子数据传输方式而减之弱之，反之有可能变本加厉。在网上虚拟市场上，合同、箱单、发票等报关所需单证更可方便修改而不留任何线索和痕迹。企业可以轻而易举地改变交易时间、数量、金额及原产地等成交状况，并且随着计算机加密技术的成熟，企业可以使用加密授权等多种保护方式掩盖对其不利的各种交易信息，可以说如果企业不如实申报的化，海关几乎没有什么有效的方法和途径去了解证实其进出口商品交易的各项细节，海关监管能力受到信息化技术的撞击和挑战。其次电子报关数据缺乏相应的法律支持，海关有关法律受到全面紧迫的挑战。目前无纸化通关中通过海关、进出口企业和中国电子口岸的三方协议责任确认书来明确各自职责，包括有关电子发票、箱单等数据的传输、报关等事项，但是对电子发票有效性的认可、电子签名、数据信息保存、修改、撤消、删除、数据信息发送、接收的时间、地点等方面的认证在海关有关法律上都未能明确，亟待填补空白。
五、错误及制假报关单证的处罚方式、依据及其存在问题
（一）通关业务现场处理
《海关法》规定海关接受申报后，“报关单证及其内容不得撤销，确有正当理由的，经海关同意方可修改或者撤销”。当审单中心电子审结报关单证、现场海关受理纸面单证申报后，如发现输单错误造成单证不符、单证衔接不一致、单证缺少申报必备项目或有误等情况时，一般采用退单、删改单方式处理。重新受理后，现场关员即使看出是在原单证上更改的，而报关员或货主硬说是国外供应商传真来的另一份单证，关员也难以找到确切证据证明是或不是，往往只能作为随附单证随报关单正常流转下去。
（二）统计部门罚款处罚
根据《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国统计法 》及《中华人民共和国行政处罚法》的有关条款，1997年南京海关制定了《对海关统计项目申报不实处罚的实施规程 》，该处罚规程对影响海关统计指标准确性的12种申报不实违规情事规定了两种处罚尺度和罚款数额。几年来，据此处罚了一些企业，发挥了一定成效。但随着通关业务制度的改革和深入，对原始数据的审核更多是由总关审单中心和现场通关业务部门来承担，在一些问题尤其是商品归类的确定上易与统计部门产生矛盾和分岐，双方的联系沟通配合方面有待于进一步明确和符合实际操作，处罚实施规程也有待于进一步调整、修改和完善。
（三）侦查机关处罚或追究刑事责任
对涉及瞒骗价格偷逃税款、骗汇骗税等违法违规情事的处罚尺度一般由取证程度来决定。通关业务现场拥有大量的单货第一手资料，但发现并有确凿依据移交侦查部门查处的违法违规案件却寥寥无几。很多情况是：即使发现一些苗头倾向性的瞒骗伪报情况，由于取证的难度、时间、依据等问题与现场快速通关矛盾性较大，无法在通关环节的短暂时间内判断查明企业申报有无问题，因此问题和漏洞极易淹没在现场大量的日常业务处理中。没有瞒报价格和申报不实的证据，即使申报价格偏低或不合理也不能对当事人进行处罚，若是应税货物，现场依据《关税条例》进行估价征税，若是非税货物只能按照其发票价格进行受理。如查到确凿证据，如两套合同、发票、实付汇凭证等，证明当事人是采取欺骗手法逃避海关监管、故意瞒报货物实际价格、达到逃税骗汇目的则移送侦查机关追究其刑事责任。
六、规范、完善报关单证的建议和对策
综观报关单证的潜在风险，现场海关的通关业务工作随时都面临着风险和挑战，对此有以下几方面的建议和对策：
（一）尽快确立电子报关单证法律效力，完善修改有关处罚条款
应根椐海关有关单证在现行立法设计上存在缺陷、盲区的落后状况，结合我国有关电子商务法规、WTO相关规则及海关实际情况，修订完善有关法律法规。海关法规定了电子数据报关单与传统的纸质报关单有相同的法律效力，但对电子申报内容和证据效力的认定以及该如何收集这一类证据未作明确规定，如电子数据报关单的电子签名问题、怀疑电子发票价格的真伪性如何认定以及如何认定当事人申报不实或伪瞒的法律责任等未作详尽的说明和明确。随着无纸化通关的逐渐推广，电子报关单证将逐步取代纸面报关单证，有关电子数据在通关过程中可能存在出现的新问题、新矛盾以及难点、重点问题都应尽快研究，避免滞后的法律法规和现行制度阻碍限制海关通关改革的顺利发展。同时应修改完善有关报关单证统计项目申报不实的处罚条例，加大宣传和应用力度，使之适合日趋发展的通关业务变化需求，有效地应对各种日趋复杂的申报不实行为，切实提高海关的处罚力度和威摄力。
（二）借助相关辅助单证进一步凸现和证实随附单证的合理合法性
1、用运单与单证之间的关联来紧密随附单证之间的逻辑性。运单是进口货物报关的重要依据，是进口货物收货人持凭提货的物权凭证。因此应确定提运单正本在货主、收发货人、海关、银行、货运公司等方面的分配问题，确定转关过程中内陆和口岸海关对正本提运单的持有问题，确保其中一联（或者在副本提运单上附加能证明申报人或其委托人已拥有货物所有权的证明文件或印鉴）用于实际的通关需要，保证货物件数、数（重）量、集装箱号以及发票号等重要数据保持在原始状态中，有利于现场关员判断运单与其他单证之间的逻辑合理性，也有利于海关确定可能有处置措施的当事主体。
2、对征税货物实行价格申报单制度。入世后企业价格瞒骗情况日趋突出频繁，手法也更隐蔽，海关掌握和控制其真实成交价格过程和有关特殊经济关系状况的难度也越来越大。实行价格申报单制度，要求进口人在货物报关单和商业单证以外提供书面事实申报制度，有利于规范进口人申报行为，也为海关作出估价决定提供一定的保证和依据。
3、对涉及付汇的进口货物实行进口外汇核销单制度。与外管、银行部门合作配合，通过企业在中国电子口岸网上统一申领进口外汇核销单、海关在通关系统中设置相关录入核注核销程序、报关代理公司在报关单上录入打印进口外汇核销单号码、海关验凭核对纸质核销单、外管（银行）部门事后核销进口外汇核销单等一系列做法，一方面逐步使收、付汇的操作步骤上在海关通关环节上趋于一致，另一方面更加严密进口付款渠道，防止外汇的损失和逃税的可能，与外管（银行）部门一起有效地为国家把好外汇关。
4、与国税等部门配合，结转货物报关统一使用出口专用发票，并依靠海关有关部门或专管的监管合力来缩小结转监管中的真空地带。随着结转单量的持续上升和结转地域范围的扩大，海关一方面在结转审批、监管手续上逐渐简化，另一方面结转监管乏力已愈显突出。应加强对结转货物实际监管办法的研究，统一完善有关规定文件，并加强与税务部门的联系配合，要求结转企业统一使用国内出口专用发票，以利严密监管和方便操作。另外应确定专管部门增加专门人员或借助调（稽）查的力量，定期重点下厂核查，有效制止、堵塞货物与单证绝然分离后漏洞的蔓延和扩大，切实改变海关实际监管不到位和执法不统一的被动状况。
（三）优化海关资源配置，建立较为科学实用的通关效率评估机制，提高通关管理整体效能，使通关现场逐渐适应将来的业务需要
1、合理配置业务现场的人力，最大限度地提高现场监管力量。通关业务环节人力不足矛盾已日趋突出，应本着实事求是的标准，科学调配，利用先进的科技手段提高现场监管力度，使现场在海关业务监管中更好地做好前头兵，顺利向通关业务改革的深层次上发展。
2、提高单证审核质量和综合业务能力。通关业务现场作为审单中心的一个延伸支点，可以借助审单中心信息流量大、审单有侧重点、专家型人才相对集中等优势，加强现场关员的主观能动性，改变疲于审单、学习时间少、无法提高业务水平的被动局面，从泛泛、粗糙无重点的单证审核中，侧重到有重点有针对性地审核中，并利用有关通关业务数据进行逻辑分析，发现探讨一些比较隐蔽和深层次的问题，提高报关单证审核质量和现场分析问题、发现问题、解决问题的能力。同时应加大对报关单证的后续审核及统计监督工作，发现问题及时反馈现场进行纠改。
3、实行现场企业信任制，提高现场海关查验查错率和捕获率。在建立以企业分类管理和商品分类管理为重点的风险管理制度和风险识别标准的基础上，利用信息、布控、反馈等方法，提高通关现场对企业和货物综合分析和风险管理的针对性和实效性。可以给各类企业列出信任度数，为守法自律、资信良好、管理规范的进出口企业加大信任力度和便利优惠政策，为这些企业的进出口货物通关提速；对有违法违规行为、信任度差的的企业则进行重点监控，对单证和货物重点审核、布控、验放。同时应根椐相关的风险管理和评估机制适时调整重点监控企业，对进口的新商品、价格波动大且频繁的商品，保持足够的敏感性。
（四）加大对内外部和国际上有关监管风险信息资源的投入，使相关信息与现场业务相接辅助，为海关监管业务服务
应加大信息投资，扩充信息的吸收量、开放量和流通量，利用信息资源，整合筛选挖掘有价值信息，从而建立高科技信息平台和良好的信息循环网络，为现场海关业务提供坚实良好的信息服务和后盾保障。这些信息包括（1）内部各类数据信息。如业务反馈信息、进出口价格信息、企业管理信息以及在监管环节发现或取得的信息。（2）其它进出口管理部门的相关信息。如外管局（银行）、国税、商检、工商、外经贸、国资管理等政府部门有关对外付汇、出口退税、进出口商品的国内售价、价格走势等有关信息。（3）国外海关对华进出口商品信息。包括输入我国的各种商品种类、价值、货运量、收货地等。通过对业务现场增强各类信息开放的透明度，改变信息匮乏、单一、滞后以及业务与信息不对称的状况，利用有价值、有重点的信息，分析比较有关进出口数据，确定监管重点和预警方向，从监管的源头上来提高海关整体监管水平。
（五）提高报关和进出口企业的报关质量,为加快现场通关速度共同努力
报关企业是介于海关与进出口企业之间的桥梁和联系纽带，报关质量的好坏与其经营管理、专业水准的高低有直接关系。要从源头上提高报关质量，一方面要加强报关企业管理，规范其内部专业人员的培训、指导、考核工作，制定对企业和报关员的管理规范制度，对出现差错、报关质量有问题的单位和个人进行教育、整顿和处罚，切实提高报关企业和报关员的报关水平。另一方面要积极引导企业做好规范电子交易数据的经营行为，规范源头数据出处，主动提供正确真实的原始单证，加强报关随附单证的管理，为减少差错、降低审单中心和现场退单率和删改单率、提高申报质量共同作出努力，为企业快速通关、方便合法进出共同承担相应职责。
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