探讨泛珠三角区域海关合作的策略选择
内容提要：本文通过对泛珠三角区域海关合作重要意义的认识，结合区域地缘特质及区域海关实际，从辩证看待一体化与多元化的关系、坚持战略规划性、坚持开放性、坚持守法便利原则等方面，探讨了泛珠三角区域海关合作的策略选择，并提出了相关建议
今年全国海关关长会议对研究推行海关管理区域一体化改革进行了部署，牟署长指出，年内准备选择珠三角、长三角地区，开展海关管理区域一体化改革的研究和试点，并明确“请广东分署负责，支持和配合泛珠三角区域合作”。总署党组的决定掀开了泛珠三角区域海关合作的序幕，本文就此谈一些初步的思考和认识。
一、开展泛珠三角区域海关合作的重要意义
（一）体现了海关积极适应新形势，坚决服务于国家经济发展大局的决心
泛珠三角区域在全国的地位十分突出，据统计，2004年泛珠三角内地9省（区）进出口贸易总值为4334.4亿美元，占全国的37.5％。泛珠三角区域合作是贯彻中央“逐步形成东、中、西部经济互联互动、优势互补、协调发展的新格局”方针的体现，是在2010年正式启动中国与东盟的“10＋1”自由贸易区的大背景下，迎接新一轮开放和融合的重要举措，2004年12月胡锦涛总书记视察广东对泛珠三角区域合作给予了充分肯定。广东分署主动参与泛珠三角区域合作，体现了科学发展观的要求和强烈的政治意识、大局意识和责任意识，是贯彻中央、广东省委战略部署的重要举措，也是主动落实《泛珠三角区域合作框架协议》的重要组成部分。
（二）推动了现代海关制度第二步发展战略的实践创新，是提高海关把关服务能力的有效举措
开展泛珠三角区域海关合作，对构建和谐海关、增强区域海关的整体实力具有重要意义。牟署长对广东分署制定的《海关积极参与和推动泛珠三角区域合作的十项措施》（以下简称（《十项措施》）作出过重要批示，授权广东分署负责全权协调、处置围绕泛珠三角的所有海关工作，重大事项报告总署党组决策。总署党组的决定，掀开了泛珠三角区域海关整合创新和加强把关、服务能力建设的新篇章。《十项措施》是现代海关制度第二步发展战略在实践中的新尝试，是主动适应经济发展的体现。今年2月首次“泛珠三角区域海关关长联席例会”的成功举办，为《十项措施》的落实奠定了良好的基础，使区域内16个直属海关的协调合作有了良好的开端，标志着泛珠三角区域海关合作的正式启动。
（三）主动适应加入WTO后促进贸易便利化的趋势，有利于提高海关通关监管效率
入世后随着零库存经营、短周期生产等现代运作方式的出现，对贸易投资便利化的呼声越来越高，促进贸易便利化越来越成为当今各国发展的主要趋势，直接影响着各国能否在日趋激烈的综合国力竞争中占据有利地位，这都对海关通关效率提出了更高要求。因此，正视海关面临的这一紧迫课题，年内正式启动泛珠三角区域海关合作，围绕税收任务绩效考核和转关运输两个关键问题，以规范统一海关手续为切入点，必将有效利用口岸和内地海关的管理资源，降低企业通关成本，构筑新型的现代海关便捷通关管理模式，给予国际贸易最大便利，最大程度实现国际物流的无障碍通关。
二、探讨泛珠三角区域海关合作的策略选择
“9+2”省区《泛珠三角区域合作框架协议》提出了坚持“自愿参与、市场主导、开放公平、优势互补、互利共赢”的原则，泛珠三角区域海关合作提出了坚持“平等互利、互相尊重、合作互动、优势互补”的原则。从对上述原则内涵和外延的理解与延伸，笔者试就泛珠三角区域海关合作的策略选择作如下探讨。
（一）辩证看待“一体化”与“多元化”的关系
“9+2”省区在致力于区域经济一体化的同时，还参与区域外的多元化合作，这对于泛珠三角区域海关来说同样存在，应该如何看待，笔者认为这是需要研究的问题。一般而论，多元化要服从一体化，否则一体化进程就会受到阻碍。从这个角度来看，多元化与一体化又可能出现矛盾。尽管总署授权广东分署统一部署，但是泛珠三角区域覆盖着多个处于不同发展梯级的地区，具有垂直分工的前景和资源优化配置的空间，由此分析区域19个海关单位（广东分署，16个直属海关，香港、澳门海关）的地缘合作取向，可以说明泛珠三角区域海关合作的差异性，可分为三个层次：
1．泛珠三角区域海关的核心层。由于地域间经贸合作达到十分紧密的程度，体现了明确的结构互补性，包括了以珠三角为主的“大珠三角”（即粤港澳海关），在一定程度上已实现经济一体化。其他8省区海关与大珠三角海关的联系与合作程度，决定了区域内部合作的差异性。当然，在核心层内部又存在着局部差异性，例如省内海关东西两翼的湛江、汕头海关，又有着符合本关实际的地域合作取向。
2．泛珠三角区域海关的紧密层。部分省区与大珠三角有一定的自然、历史和经贸基础，呈现比较明确的互补倾向，包括湖南、广西、海南、云南和贵州（即长沙、南宁、海口、昆明、贵阳海关），在未来的合作中一体化为主，多元化为次。比如湖南由原来“面向珠三角，加入长三角”的双向做法，改为“南向，不再东张西望”；广西实施“东靠西联、南向发展”战略，“东靠”指沟通粤港澳；云南实施沿边战略自比为泛珠三角的龙尾；海南要做泛珠三角的“菜篮子”、“花果店”；贵州沿珠江而下是借助外力最好也是惟一的选择。这5省区以及所分布的5个直属海关靠自身力量很难取得突破性发展，原有的区域合作（如大西南经济区）由于缺乏互补性和具有带动能力的增长中心而难有明显成效。
3．泛珠三角区域海关的半紧密层。余下的省区与大珠三角有一定的自然、历史和经贸联系，但发展定位呈典型的多元化形态，包括福建、江西和四川（即福州、厦门、南昌、成都海关）。如福建，要北承长三角、南接珠三角、东靠台湾、西进湘赣，建设“海峡西岸经济区”，这是着眼台湾以自身为主体的区域构建；江西实施“对接长珠闽、融入全球化”战略；四川既是成渝经济区的组成部分，又是长江经济带、大西南经济区的组成部分。这4个直属海关由于不可避免地受行政区划的影响，一体化还未置于优先位置，将构成泛珠三角区域海关合作紧密层和外围之间的半紧密层。
（二）坚持区域海关合作的战略规划性
泛珠三角区域合作迫切需要上升到国家战略层面，纳入国家“十一五”规划，这有利于落实统筹区域发展，有利于统筹国内发展和对外开放。当前“9+2”政府的战略规划部署及时，尤其今年要完成几个重大规划，一是由9省区承担、港澳参与编制的《泛珠三角区域合作规划纲要》，二是联合编制泛珠三角区域合作交通、能源、科技创新、环保和信息化五个重点专项规划，并注重与国家有关专项规划衔接。
首次泛珠三角区域海关关长联席例会将《十项措施》分解为实施项目和调研项目。实施项目是计划于今年内启动并推广的项目，包括“多点报关、口岸验放”通关监管模式等11个项目；调研项目是在调研的基础上明确需求和实施方向后组织实施的项目，包括适应进口货物属地验放的快速转关通道等6个项目，计划于今年内开展。笔者赞同分署以项目实施的方式先行推动区域海关合作，但是从项目规划到战略规划还属于不同的层次，应以科学发展观指导泛珠三角区域海关合作，要上升到总署的层面，作为总署党组整体决策的重大内容，加强现代海关制度第二步发展战略研究，做到具体项目规划与战略规划的紧密结合，密切关注“9+2”省区《泛珠三角区域合作规划纲要》的编制进度，下一步注重做好战略规划，务求长远发展和实实在在的成效。
（三）坚持区域海关合作的开放性
泛珠三角区域范围的确定基于三个客观因素：与珠江流域相连、与大珠三角相邻、经贸关系密切，随着形势变化范围扩大或收窄都有可能，但主体范围不会改变。只要作为核心区域的大珠三角合作进展顺利，就会对周边省区产生不断增强的“磁吸”作用。按照框架协议的原则，参与区域合作都有充分的自主权，泛珠三角区域合作从一开始就体现了高度的开放性，这是它的特点和优点。从国际区域合作来看，目前全球包括欧盟、北美自由贸易区和东盟等在内，已形成40多个、覆盖100多个国家、有广泛影响的区域经济组织，最近欧盟新一轮扩张都表明了其高度的开放性。
研究泛珠三角区域海关合作的开放性问题，不妨以“区域创新系统理论”作为理论牵引，这一理论是借鉴国家创新系统的理论和方法研究一国内特定区域的创新活动，既是对国家创新系统理论的深化，又是对区域经济理论的拓展，各要素之间相互作用和联系是区域创新系统研究的重点。因此，泛珠三角区域海关合作的开放性应注重五个层级：
1．从中央宏观部署的角度，应关注西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略决策与泛珠三角区域海关合作的可关联性，站在政治大局的高度，不能孤立地就泛珠合作谈泛珠。
2．从海关总署总体部署的角度，应注重与长三角区域海关、环渤海区域海关的互联互通，互相吸取经验实现资源共享，实现科学发展与协调发展，为更大范围、更广领域的区域海关一体化提供经验。
3．从国际海关合作的角度，2010年正式启动中国—东盟自由贸易区合作后，泛珠三角区域海关作为最前沿将面临与毗邻东盟海关的开放和融合，推动与东南亚合作的发展。
4．从区域外相邻其他海关合作的角度，目前这个划分应是动态的、开放的，将来扩大的趋势比较明显，其实区域海关合作不在于几加几，而是在于消除一些不合理的体制障碍，促进区域外向型经济发展。
5．从泛珠区域内其他主体合作的角度，借用区域创新系统对于主体要素的分析，区域内海关应以开放的姿态加强与区域内企业、大学、科研机构、行业协会和地方政府、有关口岸单位的合作，共同构建统一市场。
（四）坚持守法便利原则
《十项措施》内容体现了两个核心理念，其中一个就是“整合创新通关模式，营造守法便利的通关环境”。因此，在泛珠三角区域海关合作中，如何实现通关模式的一体化，如何最大程度降低新模式带给海关自身的风险，必须予以兼顾。守法便利就是区域海关合作必须坚持的原则，其内涵是：适应入世及区域经济一体化的新形势，自觉服从海关区域管理模式改革的需要，积极推进风险管理，以规范企业进出口行为为目标，建立企业信用管理体系，促使泛珠三角区域内广大进出口企业守法经营，形成自律机制。与此相应，不守法即不便利，应制定统一的准入标准和条件，对于不守法自律的企业，不赋予其享受区域通关新模式便利的资格，促使其向守法便利的方向转变，对于解决海关繁重的监管任务与有限的管理资源的矛盾将具有积极意义。
三、加强泛珠三角区域海关合作的具体建议
对于当前已制定的泛珠三角区域海关联络协调机制、进出口贸易统计季报制度等以及具体实施项目，这里不再重复，着重就其他方面谈谈几点具体建议。
（一）加强理论与实务研究
分署组织编制《泛珠三角区域海关合作规划纲要》，用系统论整体规划泛三角区域海关合作，除了依靠海关行政及业务力量外，还可借助院校专家、专业咨询机构、地方有关政府部门参与，听取一些具有代表意义的企业的意见，同时处理好与“9+2”省区编制《泛珠三角区域海关合作规划纲要》的互动关系。为扩大理论研究的深度及宣传效应，分署可以适时举办“泛珠三角区域海关合作一体化论坛”，参加方包括海关、企业界、理论界、新闻界和政府有关部门，提供一个信息沟通与交流的平台，也可以在海关内部组织专题的征文研讨活动，进一步统一思想营造良好氛围。
（二）用科学发展观改革传统的海关税收考核办法
科学发展观强调以全面协调发展为中心，泛珠三角区域海关合作要实现全面协调发展，就要克服单纯以某个海关的业务增长代替区域整体发展质量的观点，要改革总署传统的税收绩效考核方式，建立区域内整体考评机制，取消对区域内各关的数量考核指标。总体上应把握如下原则：一是既能反映区域内海关税收征管的总体情况和各海关的具体情况，又要顺应便捷通关要求。二是进一步强化税收“一盘棋”意识，提高区域内海关管理的整体效能和执法统一性。三是调动口岸与内地海关综合治税的积极性，兼顾各海关特别是内地海关的特点和需求。此外，要推进泛珠三角海关关税资源区域整合，全面建设泛珠三角海关价格协调监控机制，逐步推进区域预审价、预归类协同机制。
（三）全面统筹和优化机构与人力资源配置
泛珠三角区域海关合作客观上要求区域内海关提供一体化的区域管理，即在区域内的货物通关过程中，对单证流、货物流和信息流进行充分整合，打破关区人为分割，实现资源共享，传统海关机构设置模式与区域海关一体化趋势的矛盾就越加突出。经总署授权，广东分署可以在区域内逐步调整、合并直属海关，打破行政区划的障碍，按照区域经济的需要逐步调整关区范围，淡化独立的关区概念。在泛珠三角区域海关合作中，人力资源质量可以说将成为重要“瓶颈”。建议：一是在区域内推广完善广东省内海关优化机构与人力资源配置的经验，从现有的机构和人力资源中深挖潜力。二是尽快构建区域海关人才交流和培训的统一平台，分署有权处置因《十项措施》实施所需人员调整情事，实现口岸、内地海关人才的互动交流，从而更有效地整合区域人力资源。
（四）完善区域内海关风险管理运作机制
实现泛珠三角区域海关风险管理一体化，要依托于建立统一的风险管理信息平台，实现风险信息数据跨关区的快速传递和高度共享。风险管理人员可以调阅区域内其他海关的风险管理信息和数据，并直接利用平台对区域海关之间风险管理数据进行分析比对。要充分利用2.0版风险管理平台，加强泛珠三角区域内海关在风险管理中的协作配合，不断完善风险管理协调运行机制，加强跨关区、跨部门的协作，尤其是在通关一体化模式中口岸海关与内地海关的协作。为调动区域海关参与的积极性，形成良性竞争，还可建立区域内风险管理绩效评估和奖惩机制。
（五）建立泛珠三角区域反走私长效机制
建立泛珠三角区域反走私长效机制是区域合作与发展的重要组成部分，有利于整合缉私力量、提高整体作战能力，有利于资源共享、信息互通、优势互补、协调行动，要突出信息互通、联手打击和加强防范三个重点。对于广东省政府打私办牵头修订中的《关于建立泛珠三角区域反走私合作机制的意见（初稿）》，海关要加强与相关部门的联系配合，在泛珠三角区域框架内，共同构建联席会议制度、联络员制度、信息沟通机制、反走私情况与经验交流制度、情报信息交换机制和打击走私联合行动配合机制等6项基本制度。重点是建立区域内跨关区打私工作协调机制，要加强联合防范和具体侦办过程的配合，积极开展联合办案的尝试，并加强海关监管后续管理的协作，加强对重点物流的后续跟踪，为区域经济一体化创造良好的外部条件。
（六）遵循守法便利原则规范企业进出口行为
为了落实给予守法企业的通关便利措施，要加强企业守法管理体系建设，使进出口企业“红、黑名单”评定和公布制度化、规范化。分署要牵头制定泛珠三角区域内海关适用的企业信用等级管理模式，建立企业信用等级档案，设定统一明确的信用等级标准，建立企业信用等级准入和退出机制，按高、中、低三个信用等级实施动态管理。将“红名单”企业和符合评定标准的A类企业列为高信用企业，给予通关便利；将有违法违规嫌疑和违反海关有关规定的“黑名单”企业列为低信用企业，实施严密监管。同时，海关也要执行和兑现与企业间的“契约式”约定，让诚实守信者获得最大的贸易便利，为不守信用者设置适当的通关障碍，增加其通关成本，直至最终让不法企业无藏身之地。
（七）发挥行业协会等中介组织的外部力量
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织。”必须大力培育具有自我管理、自我约束、自我监督机制，处于海关和企业、市场和企业之间的中介组织，如区域性的口岸协会、行业协会（报关协会、货代协会、货主协会等），使其成为辅助区域海关合作的重要力量。各种行业协会要突破行政区划的障碍，组成泛珠三角区域内的行业联盟，共同制定区域行业发展规划和市场规则引导企业自律经营。当前海关要对现有职能进行梳理，通过发展起来的中介组织和有影响力的行业协会，把社会可以自我调节和完善的职能交还给社会。通过行业协会的活动，区域海关才能更好实现对企业的良性管理。
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