关于口岸监管现状的调研与思考
【内容提要】口岸是国家指定的对外往来的门户，是国家指定的供往来人员、货物和交通工具出入境的港口、机场、车站和通道。随着全球经济一体化与贸易便利化进程的加快，口岸已成为区域经济和产业发展的支柱，口岸通关监管是否快捷高效、是否具有国际竞争力直接影响着一个地区的贸易和投资环境。长期以来我国在口岸监管管理中存在着许多深层次的矛盾和问题，如何借鉴国际先进经验，合理配置监管资源，改革口岸作业流程，已经成为各级政府、投资者、进出口企业和服务机构关注的热点、焦点。为此，本文尝试着对现阶段口岸监管现状、存在问题进行了归纳分析，并就深化口岸监管改革、优化口岸通关环境提出了初步构想。
【关 键 词】海关 口岸监管 调研
口岸是国家指定的对外往来的门户，是国家指定的供往来人员、货物和交通工具出入境的港口、机场、车站和通道。随着全球经济一体化与贸易便利化进程的加快，口岸已成为区域经济和产业发展的支柱，口岸通关监管是否快捷高效、是否具有国际竞争力直接影响着一个地区的贸易和投资环境。长期以来我国在口岸监管管理中存在着许多深层次的矛盾和问题，如何借鉴国际先进经验，合理配置监管资源，改革口岸作业流程，已经成为各级政府、投资者、进出口企业和服务机构关注的热点、焦点。为此，本文尝试着对现阶段口岸监管现状、存在问题进行了归纳分析，并就深化口岸监管改革、优化口岸通关环境提出了初步构想。
一、口岸监管现状简介
（一）口岸现行监管管理体制
口岸一般按照出入境的交通运输方式可划分为港口口岸、陆地口岸和航空口岸，也可按照批准开放的权限分为一类口岸和二类口岸。国家为加强对开放口岸的管理，维护国家利益与确保各项法律政策的贯彻实施，根据口岸的业务活动特点与专业分工通常在口岸设置海关、边防、海事和国检等行政执法部门，分别由海关总署、公安部、交通部和质检总局垂直领导。同时在地方设置口岸管理机构（口岸委或口岸办），主要负责协调口岸现场出现的问题与矛盾，从而形成了我国现行的口岸监管管理体制，即条块结合、以条条管理为主的模式。该模式有利于保证各垂直部门独立执法，有利于中央的方针、政策和法律在各地实施时保持一致，免受地方政策的行政干预。同时也有利于各单位相互制约和监督。
（二）口岸监管部门管理职能
现有的口岸监管部门是由国家按照专业分工为基础，实行垂直领导的原则来组织实施相关职能的，各部门查验业务的职责、职权范围均是通过全国人大立法明确的。例如，海事部门有《中华人民共和国海上交通安全法》、《中华人民共和国水污染防治法》；海关有《中华人民共和国海关法》；边防检查部门有《中华人民共和国公民出入境管理法》和《中华人民共和外国人出入境管理法》；国检部门有《中华人民共和国进出口商品检验法》、《中华人民共和国卫生检疫法》和《中华人民共和国进出口动植物检疫法》。各自的职能分工也各有所侧重。如：海事部门主要负责对船舶注册、船舶安全、水域环境保护、水上交通管制、事故调查处理、船员身分资质认定和船运危险货物监督等管理；海关主要负责对进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品进行监管、征收关税和其他税、费、查缉走私和编制海关统计等。边防检查部门主要负责对出入境人员及其行李物品实施检查、对相关人员发放证件、对出入境运输工具及服务人员进行检查并实行监护、口岸查控及安全防卫等。国检部门主要负责对列入进出口法定商检目录的商品进行检验、对进出境的运输工具、货物、行李物品、邮递物品和其他物品进行卫生检疫查验和监测、对入出境交通工具、相关人员进行卫生监督以及特殊情况下的卫生处理、对口岸所在限定地域范围进行动植物疫情监测、调查和管理等。
（三）口岸监管业务情况
从目前口岸监管业务情况来看，尽管各部门要求不同，管理重点不一样，但普遍存在着典型的多重检查管理的特征。如出入境人员及其行李物品要经过海关、边防和国检三家查验；进出境货物要经过海关、国检查验，如属于危险品货物也要报海事部门审批查验；进出境交通工具则要经过海事、海关、边防和国检四家部门查验。从口岸监管操作流程来看，各部门往往根据自身的业务特点来确定作业时间、作业方法，也存在着业务交叉、重复检查的现象。
二、口岸监管存在的问题
随着外向型经济的迅速发展和口岸吞吐量的急剧增加，现行的监管管理体制逐步呈现出诸多的问题，比如政出多门、沟通协调困难、职能交叉、审批环节多等，严重影响了口岸通关能力的提高和整体效能的发挥，政府、企业要求现行口岸监管体制改革的呼声越来越强烈。为此，必须对当前现行的监管管理体制存在的问题进行分析与研究。
（一）存在的主要问题
1、政出多门导致沟通协调困难从而影响口岸效能。目前口岸监管体制是以条条管理为主的模式，尽管地方口岸管理机构负责协调口岸现场工作中出现的矛盾与问题，但口岸现场的控制权仍在各监管部门。由于各部门都是实行垂直领导，当口岸现场发生矛盾、矛盾各方又无法协商解决时，会将问题逐级上报，一直汇总至有权解决问题的国务院主管领导。然后经过调查研究、协商制订解决方案，再层层传达至口岸现场。由于经过多个环节，耽误的时间较长，往往不能及时解决口岸现场发生的矛盾和问题，从而使口岸效能发挥得到了限制。
2、职能交叉导致多环节审批从而增加通关运行成本。目前口岸各监管部门的职能均是由经全国人大立法明确的，这些法律在制定过程中尽管征求了有关部门的意见，并按法定的程序讨论通过，但法律草案是以各主管部、局为主制订的，难免带有本部门的行业特点和功利色彩。另外，各项检查检验管理法规的制定时间有先有后，客观上也难以通盘考虑。各项查验法规之间的交叉导致了各部门职能的交叉，也导致了生产企业、代理等单位疲于应付。“上面千条线，下面一根针”，由于口岸各监管部门的作业流程目前基本还是串连式，进出口企业、代理单位有时为一票货物或取得一项许可，往往要在不同的部门、同一部门的不同科室之间来回奔波数十次，环节多、手续繁、时间长、效率低，通关速度受到制约，通关运行成本大增加。
3、信息资源独立缺乏整合导致整体信息化水平不高。从整体情况来看目前口岸信息化建设呈现标准多、相对封闭、管理水平不高的状况，难以适应现代国际物流标准化、信息化和口岸监管的发展趋势。各部门从自身业务特点与要求出发，设计规划建立了标准各异、网络独立封闭的集中式信息化系统。如海关建立了H2000通关管理系统，质检部门建立了CIQ2000管理系统，边防则使用人民公安网。而且为了保证计算机管理系统的安全与保密，各部门均严格规定不得与其它任何网络连接，从而给各部门资源整合、信息共享带来较大难度。此外，各部门为了加强对口岸特定管理区域的管理，在涉及开放审批时纷纷要求口岸生产、仓储、代理等企业建立与之监管相配套的信息化系统。如远程监控视频系统、电子门禁系统、数据联网系统等等。由于各部门均从各自业务监管要求出发，缺乏部门间的交流协作，在规划建设中不可避免地存着重复设计、标准不一、资源浪费的现象。企业要求统一标准、整合设计、资源共享的呼声较为强烈。
（二）主要原因
从表面上看，上述问题是口岸现有监管水平滞后于全球经济一体化和贸易便利化要求出现的新情况，但是究其根本原因，则是计划经济体制下形成的政府行政管理理念和模式没有进行根本上的变革，口岸监管管理体制变革滞后于经济基础变革。
1、在管理理念上还未摆脱计划经济条件下形成的“无限政府”、“管理型政府”的影子，有时还认为政府的职能无处不在，既提供公共服务，也包办市场事务；政府职能所在之处强调管理远多于服务，突出表现在规章制度和管理措施大多是方便管理者，而不是方便公民和法人。这些与市场经济要求建立有限政府、服务型政府以及以“客户为导向”的理念相违。
2、在管理方式上还停留在计划经济时代符合规定必须办，但要经过层级的部门或领导批准才能办的状态，片面强调以严密控制为目标，从而导致管理上存在着责任不清，效率低下的弊端。
3、在管理体制上尚未真正形成矩阵式管理。在上层层面，国务院虽已明确凡涉及口岸工作都交由海关总署办理，但海关总署作为口岸工作主管部门，在口岸管理和指导地方口岸工作方面没有明确授权，协调解决问题难度大。在地方层面，横向管理部门（地方口岸管理机构）与纵向管理部门（4家监管部门）存在着巨大的职权差距，横向管理部门由于正式职权不足，主要依靠面子、票子等非正式途径开展协调工作，许多根本性问题仍然需要国务院来协调解决。
三、思考与建议
为了认真贯彻党的十六大关于全面提高对外开放水平和国务院关于完善口岸管理体制、提高通关效率的精神，适应大物流、大通关的形势变化要求，必须转变口岸各部门的管理思想理念与管理方式，完善现有口岸管理体制，再造口岸监管流程，加快推进电子口岸信息平台建设，努力营造法规健全、管理规范，布局合理、严密高效，关系融洽、环境优化的口岸通关环境。
（一）转变管理思想与理念
彻底转变口岸各监管部门的管理思想，实现管理理念的现代化是口岸管理改革的思想基础。从某种意义上讲，不转变现有管理思想理念，就没有真正意义上的口岸大通关。为此必须实现管理理念从“行政主导”向“客户导向”转变。即把口岸各监管部门从传统的管理者和监管人的角色定位转变为服务的提供者，把监管服务的对象的需要作为口岸监管管理的目标，通过建立广泛的沟通与合作渠道，更多地吸收监管服务对象参与口岸的决策和管理，同时把监管服务对象的满意程度作为衡量口岸工作绩效的标准，为进出口企业提供最大的通关便利和通关服务。
（二）转变管理方式
在口岸各监管部门应积极引入风险管理理念与方法，创新管理方式，在责权明析、充分授权的基础上，取消内部多级审批制度，实施“谁审批，谁负责”。对外则改变现有的以片面强调严密监控为目标的监管模式，建立守法自律与贸易便利相统一的制度环境，实行“疏”、“堵”相结合的分类管理，将口岸控制和化解风险的防线前置后移，促使口岸监管由以监管现场被动查堵为重心，向以全方位、全过程的动态监控与管理为主的转变，努力形成“政府协管，企业自管、口岸部门主管”的口岸综合监管新机制。同时，改革现有管理方式，变事无巨细的行政审批制为除行政许可项目外的备案登记制，从而有效解决各监管部门行政成本过高、人力资源配置不合理和重复无效劳动等问题，达到缓解口岸监管资源严重紧缺，改少通关审批手续，提高口岸整体通关效能的目的。
（三）完善口岸监管管理体制
通过推行柔性管理，强化口岸矩阵式组织，实现组织机构的职能整合与项目整合，从而进一步完善现行口岸监管管理体制。首先，在口岸各监管部门内部利用现代科学技术手段改革管理制度，减少中间层次，使执行者与决策层直接沟通，强化组织内部协调，缩小金字塔底部的操作层和金字塔顶部的战略层之间的沟通距离，实现全员参与管理的、趋于扁平的组织形态。其次，成立以口岸综合管理为项目的矩阵式组织，即在中央成立以海关为牵头单位，各有关职能单位为成员的口岸管理领导小组，由国务院明确授权其口岸管理、协调、指导的职能。在地方成立以主要地方政府领导为组长，各口岸监管部门负责人为组员的大通关建设领导小组，负责研究决定口岸建设、管理中遇到的全局性问题；协调解决处理口岸各部门间出现的重大问题和突发性事件，并对各部门执法服务情况进行督查与通报。通过加强纵向与横向的矩阵式管理来解决当前口岸监管中协调难、环节多、效率低的“毛病”。第三，通过加快推进电子口岸建设，实现对现有的组织结构和数据、信息等管理资源的整合，形成一个跨部门、集电子政务与电子商务为一体的智能化系统，从而达到各部门数据、信息等资源的共享和跨部门协同应用。
（四）再造口岸监管业务流程
首先，按照党的十六大提出的“精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相适应的要求”，由国家有关立法部门对口岸现行有关监管内容的法律法规进行全面清理，并依据现实情况按法定程序修改各法规之间相互矛盾、相互重叠的条文，从法源上解决不合理的业务交叉，明确合理分工，突出检查重点，避免重复检查。对确实需要几个部门查验的，在法律上明确联合检查的方式和程序。其次，参考国际通行惯例，改革现有口岸监管格局，实行监管业务分类归口管理，重新设计、再造口岸业务流程。以海运口岸为例，初步设想分为两大类：一是对进出境国际航行船舶管理由海事部门归口管理。其主要理由有：1、国际海事组织（IMO）针对国际恐怖、海盗、走私、偷渡和其它海上和港口非法行为的威胁，于2002年12月12日决议通过了《国际船舶和港口设施保安规则》（简称ISPS规则），开始对船舶实行保安等级管理，而我国作为SOLAS公约的缔约国已于2004年7月1日正式实施，此项规则的管理实施部门是交通部。2、ISPS规则中有关内容跟海关、边防和国检部门的监管要求密切相连，各部门可通过并细化船舶保安计划达到各自的监管要求，同时也为船舶实施等级分类、实行风险管理提供重要依据。二是按照“边防管人、海关管物”的原则，由边防管理进出境人员，海关管理进出境货物、物品等。具体操作层面上改革现有的申报管理制度，变分散各自申报为集中统一申报，变串联式申报为并联式申报。即将货物的各方面信息进行整合汇总并通过电子口岸系统进行统一申报，以满足海关、边防、国检和海事等部门的监管要求，实现“一单申报、信息共享”。第三，完善交流合作机制，制订联系配合办法，明确各自职责。如海关总署目前已与国家质检总局签署了合作备忘录，探索关检合作的新机制，在部分口岸现场实现了“一单两报”、“一机两屏”的监管新模式，取得了事半功倍的效果。
（五）把握电子口岸建设中的重点
电子口岸是加强口岸严密监管，提高通关效能的主要技术手段与有效载体，如何建设本文不作具体构想。本文仅就电子口岸建设中应把握的几个重点进行探讨。一是关于电子口岸的定位问题。按照口岸的现状与发展来看，电子口岸应定位于集电子政务与电子商务于一体的信息平台。它包括口岸执法系统、口岸物流信息系统和口岸公共信息系统。二是关于电子口岸的运作问题。参考美国与上海的先进经验，电子口岸应以政府投入、市场运作的运作方式进行实际操作。即由地方政府综合口岸各监管部门的监管要求，按照“统一认证、统一标准、统一品牌”的原则进行统一设计、规划与建设（为适应区域通关一体化的要求，各地的电子口岸在建设中要具有兼容性）。投入运行后，按照“谁使用、谁负费”及“谁管理、谁受益”的原则进行管理。三是关于电子口岸的作用问题。首先它是沟通口岸监管部门、生产服务企业信息网络、实现信息交换共享的重要平台，是各监管部门实施严密监管、服务经济的重要途径。其次它是生产服务企业查询、申报、交流的主要平台。第三，它是口岸综合管理部门协调解决问题、把握各部门执法质量、监督口岸通关效率的有效手段。
Related posts: